Botschaft zur Verlängerung der Schweizer Beteiligung an der multinationalen Kosovo Force (KFOR) der NATO (2027-2029)

Botschaft zur Verlängerung der Schweizer Beteiligung an der multinationalen Kosovo Force (KFOR) der NATO (2027-2029)

Vom 19. November 2025

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines Bundesbeschlusses über die Verlängerung der Schweizer Beteiligung an der multinationalen Kosovo Force (KFOR) der NATO.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

Übersicht

Der von der Bundesversammlung bis zum 31. Dezember 2026 mandatierte Einsatz der Swisscoy in der multinationalen Kosovo Force (KFOR) der NATO soll bis zum 31. Dezember 2029 verlängert werden. In den letzten Jahren war die Sicherheitslage in Kosovo von lokalen Zwischenfällen geprägt, deren Schwere die NATO dazu veranlasst hat, die Kapazitäten der KFOR zu erhöhen. Der Bundesrat möchte, wie beim letzten Mandat, die Möglichkeit haben, den Maximalbestand während der Laufzeit des Mandats um maximal 30 Armeeangehörige zu erhöhen, um auf einen eventuellen zusätzlichen Bedarf der KFOR, insbesondere aus Gründen der Sicherheitspolitik, reagieren zu können. Er soll ausserdem das Kontingent befristet aufstocken können, wenn logistische Bedürfnisse oder eine erhöhte Bedrohung dies erforderlich machen.

Ausgangslage

Die Lage im Westbalkan bleibt unberechenbar. Wiederkehrende Spannungen, die schnell zunehmen können, bestehen insbesondere im Norden Kosovos sowie in Bosnien und Herzegowina fort. Nachdem der Prozess für einen EU-Beitritt der Länder des Westbalkans ins Stocken geraten war, ist er mit dem militärischen Angriff Russlands auf die Ukraine auf der politischen Agenda wieder ganz nach oben gerückt. Die EU ermöglicht nunmehr bereits im Vorfeld eines offiziellen Beitritts eine partielle Teilhabe am Binnenmarkt. Für eine Bewertung der Ergebnisse des neuen Ansatzes ist es noch verfrüht, doch die EU-Beitrittsperspektiven der Länder der Region scheinen in weiter Ferne. Parallel dazu machen sich externe Mächte wie China, die Golfstaaten und die Türkei gegenseitig den Einfluss in der Region streitig. Russland nutzt seine historischen und religiösen Verbindungen, insbesondere in Serbien sowie in der Entität Republika Srpska von Bosnien und Herzegowina, um in der Region aktiv zu bleiben.

In Kosovo ist die Bilanz der ersten Regierungszeit Albin Kurtis durchwachsen: Zwar wurden bescheidene Erfolge im Kampf gegen die Korruption und das organisierte Verbrechen erzielt, doch das Land steht weiterhin vor grossen strukturellen Herausforderungen. Die Politik der Regierung Kurti zur Festigung der nationalen Souveränität Kosovos hat insbesondere im Norden die Spannungen verschärft.

Der seit 2011 von der EU geleitete und mit den Abkommen von 2023 neu lancierte Dialog zwischen der serbischen und der kosovarischen Regierung tritt auf der Stelle. Die Positionen zwischen den Parteien sind verhärtet: Serbien weigert sich weiterhin, die Unabhängigkeit Kosovos anzuerkennen, und die kosovarische Regierung führt ihre unnachgiebige souveränistische Politik fort.

Die Sicherheitslage im Alltag in Kosovo ist ruhig, aber weiterhin fragil, insbesondere im Norden, wo eine Verschlechterung jederzeit möglich ist. Die kompromisslose Souveränitätspolitik der kosovarischen Regierung hat die Spannungen zwischen den Behörden in Pristina und der serbischen Minderheit verschärft, was 2023 in schwerwiegende Sicherheitsvorfälle mündete. Im gleichen Jahr verstärkte die NATO die KFOR zweimal und setzte dazu erstmals ihre ausserhalb des Balkans stationierten Eingreifreserven ein. Die Polizei nimmt weiterhin ihre Rolle als erste Einsatzkraft und Garantin der öffentlichen Ordnung wahr. Nachdem serbisch-stämmige Polizistinnen und Polizisten gekündigt hatten, um die kosovarischen Institutionen zu boykottieren, wurden sie 2023 durch albanisch-stämmige Polizistinnen und Polizisten ersetzt. In dieser mehrheitlich von serbisch-stämmigen Kosovarinnen und Kosovaren bewohnten Region repräsentieren diese Polizistinnen und Polizisten jedoch nicht die lokale Bevölkerung, was die Präsenz der KFOR umso wichtiger macht.

Nach dem militärischen Angriff Russlands auf die Ukraine beobachtet die NATO weiterhin die Entwicklung der russischen Einflussnahme, welche die Lage im Westbalkan verschlechtert. Die Allianz ist der Auffassung, dass Missionen wie die KFOR in sensiblen Regionen eine Destabilisierung durch solche Einflüsse zu verhindern vermögen. Angesichts des fehlenden politischen Willens von Belgrad und Pristina und deren einseitigen Handlungen kommen die NATO und die truppenstellenden Staaten der KFOR zur Einschätzung, dass die Voraussetzungen für eine Reduktion der Präsenz der KFOR nicht gegeben sind. Die Präsenz der KFOR allein reicht nicht aus, um die Bedingungen zu schaffen, unter denen die Kriterien für die Reduktion der Präsenz oder sogar den Abzug der KFOR erfüllt wären. Um langfristig Stabilität und Frieden zu erreichen, sind zusätzlich zur Präsenz der KFOR diplomatische Bemühungen notwendig. Es ist folglich wahrscheinlich, dass die Präsenz der KFOR noch auf Jahre hinaus erforderlich sein wird.

Im Laufe der Jahre hat die Swisscoy ihre Organisation und ihre Aufgaben an das Einsatzkonzept der KFOR angepasst, das seinerseits von der Entwicklung der Lage in Kosovo abhängig ist. Der Maximalbestand beläuft sich heute auf 215 Armeeangehörige.

Inhalt der Vorlage

Im Juni 2023 genehmigte das Parlament die Verlängerung der Schweizer Beteiligung an der KFOR bis Ende 2026 mit einem Maximalbestand von 195 Armeeangehörigen. Zudem erteilte das Parlament dem Bundesrat die Kompetenz, den Bestand während der Laufzeit des Mandats und bis zum Ende des Einsatzes um maximal 30 Armeeangehörige zu erhöhen, damit zusätzliche Aufgaben der KFOR übernommen werden können. Nach Ankündigung des Abzugs von zwei österreichischen Kompanien aus der KFOR im November 2023 machte der Bundesrat von dieser Kompetenz Gebrauch und entschied, den Bestand der Swisscoy um 20 Armeeangehörige aufzustocken, damit die Swisscoy ab April 2024 eine der zwei davor von Österreich gestellten Transportkompanien übernehmen konnte. Seither beträgt der Maximalbestand der Swisscoy 215 Armeeangehörige.

Diese Erfahrung hat gezeigt, dass zusätzliche Aufgaben während eines laufenden Mandats aufkommen können. Indem das Parlament dem Bundesrat die Kompetenz erteilte, den Maximalbestand während des laufenden Mandats um maximal 30 Armeeangehörige zu erhöhen, ermöglichte er der Schweiz, innerhalb nützlicher Frist einen kurzfristig entstandenen zusätzlichen Bedarf der KFOR zu decken. Die Entwicklungen in den letzten Jahren haben gezeigt, dass sich die Sicherheitslage in Kosovo schnell so stark verschlechtern kann, dass die KFOR ihren Bestand erhöhen muss. In einer solchen Lage könnte die KFOR zusätzliche Beiträge benötigen und die Schweiz wäre fähig, sie zu leisten. In diesem Fall gäbe diese Kompetenz dem Bundesrat die notwendige Flexibilität für die kurzfristige Erhöhung des Maximalbestands. Zudem könnten NATO-Mitglieder, die Truppen für die KFOR stellen, im Rahmen der Verstärkung der Allianz im Osten Europas und angesichts einer möglichen Lageverschlechterung gezwungen sein, ihre Anstrengungen auf diese Region zu konzentrieren und folglich ihre Beteiligung an der Mission zu reduzieren. Die Wahrscheinlichkeit, dass die Schweiz während des laufenden Mandats angefragt wird, ihren Beitrag zu erhöhen, hat deshalb zugenommen.

Indem die Schweiz ihr Engagement in der KFOR fortsetzt und wie schon 2024 ihre Bereitschaft zeigt, die KFOR zu verstärken, beweist sie, dass sie bereit ist, wie auch ihre Partner ihren Teil der Verantwortung für die Sicherheit in Europa zu übernehmen. In einer Zeit, in der sich die NATO und die europäischen Staaten weiterhin für die Bewältigung der grossen Herausforderungen im Osten Europas einsetzen, nimmt die Schweiz ihren Teil der Verantwortung wahr, indem sie ihren Beitrag zum Erhalt der Stabilität und der Entwicklung einer Region leistet, zu der sie enge Verbindungen hat. Heute leben rund 500 000 Menschen mit südosteuropäischen Wurzeln in der Schweiz, darunter mehr als 150 000 kosovarischer Herkunft. Der Beitrag ist umso wichtiger, als die Schweiz die internationale Zusammenarbeit, insbesondere mit der NATO, verstärken möchte, wie der Bundesrat in seinem Zusatzbericht zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 dargelegt hat.

Die Teilnahme an der KFOR bringt zudem Vorteile hinsichtlich der Stärkung der internationalen Zusammenarbeit und der Wiederherstellung der Verteidigungsfähigkeit. In dieser Hinsicht sind das Training und die Anwendung von standardisierten Einsatzverfahren in Zusammenarbeit mit anderen Streitkräften von grossem Nutzen. Das Kommando der Joint Logistics Support Group der KFOR und die Führung deren beider Kompanien ermöglichen es der Armee, in einem mitunter von realen Risiken und Bedrohungen gekennzeichneten Umfeld Kompetenzen in Einsatzlogistik aufzubauen. Erkenntnisse werden in den Bereichen Fahren im Konvoi, Schutz von Konvois sowie Pannenhilfe im Bereich der Logistik grosser Konvois gewonnen. Der Einsatz ermöglicht es auch, über einen längeren Zeitraum Erfahrungen hinsichtlich Tauglichkeit, Leistungsfähigkeit und Instandhaltungsbedarf des eingesetzten Materials und neuer Systeme in der Evaluationsphase zu sammeln, was für die Wiederherstellung der Verteidigungsfähigkeit der Armee ebenfalls von Nutzen ist.

Vor dem Hintergrund der Verschlechterung der internationalen Lage soll der Bundesrat wie während des letzten Mandats die Möglichkeit haben, den Maximalbestand der Swisscoy während des laufenden Mandats leicht zu erhöhen. Damit die Armee gegebenenfalls zusätzliche Leistungen rascher erbringen kann, beantragt der Bundesrat, dass er erneut die Kompetenz erhält, den Maximalbestand um höchstens 30 Armeeangehörige auf maximal 245 Armeeangehörige zu erhöhen.

Der geplante Aufwand für das Swisscoy-Kontingent mit 215 Armeeangehörigen beläuft sich auf rund 48,9 Millionen Franken jährlich. Im Falle einer Erhöhung des Maximalbestands des Kontingents um 30 zusätzliche Armeeangehörige während der Laufzeit des Mandats würde der Aufwand auf 55,71 Millionen Franken jährlich steigen. Diese Zusatzkosten würden durch das Armeebudget des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) gedeckt. Allfällige Aufwendungen für befristete Aufstockungen gemäss den Bedürfnissen des Kontingents in Höhe von rund 11,34 Millionen Franken würden ebenfalls durch das Armeebudget aufgefangen.

Am 31. Dezember 2027 legt das VBS zuhanden der Aussenpolitischen und der Sicherheitspolitischen Kommissionen beider Räte einen Zwischenbericht über den Swisscoy-Einsatz vor.

Botschaft

1 Ausgangslage

Die Schweizer Armee beteiligt sich seit Oktober 1999 mit einem Kontingent (Swisscoy) an der Kosovo Force (KFOR) des Nordatlantikpakts ( North Atlantic Treaty Organization , NATO). Grundlage für die KFOR ist Resolution 1244 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen (UNO) vom 10. Juni 1999 ¹ . Den Entscheid für eine militärische Beteiligung der Schweiz fasste der Bundesrat am 23. Juni 1999. Mit Bundesbeschluss vom 12. Dezember 2001 ² genehmigte die Bundesversammlung die Schweizer Beteiligung an der KFOR, und diese wurde mit weiteren Bundesbeschlüssen bis Ende 2026 verlängert ³ .

Seit der Einsetzung der KFOR konnten dank der Verbesserung und Stabilisierung der Sicherheitslage das Einsatzkonzept der Mission, deren Bestand anfänglich 50 000 Armeeangehörige betrug, angepasst und die Truppenstärke verringert werden. Gegenwärtig stellen 33 Staaten insgesamt rund 5200 Armeeangehörige für die Mission. Gemäss Bundesbeschluss vom 15. Juni 2023 über die Verlängerung der Schweizer Beteiligung an der multinationalen Kosovo Force (KFOR) der NATO ⁴ kann der Bundesrat den Bestand vorübergehend aufstocken, um Bedürfnisse des Schweizer Kontingents in den Bereichen Logistik oder Sicherheit zu erfüllen. Während des laufenden Mandats musste diese Möglichkeit nicht in Anspruch genommen werden. Gemäss demselben Bundesbeschluss kann der Bundesrat das Kontingent bei Bedarf unbefristet um 30 Armeeangehörige verstärken. Nach Ankündigung des Abzugs von zwei österreichischen Kompanien aus der KFOR im November 2023 machte der Bundesrat von dieser Kompetenz Gebrauch und entschied, den Bestand der Swisscoy ab April 2024 um 20 Armeeangehörige aufzustocken. Mit der vorliegenden Botschaft beantragt der Bundesrat die Verlängerung des Einsatzes der Swisscoy mit dem aktuellen Bestand von 215 Armeeangehörigen bis zum 31. Dezember 2029. Der Bundesrat beantragt, die Möglichkeit, den Maximalbestand während der Laufzeit des Mandats, um höchstens 30 Armeeangehörige zu erhöhen, beizubehalten.

Gemäss den militärischen Instanzen der NATO hat sich die Sicherheitslage im Balkan in den letzten Jahren nicht verbessert und die Bedingungen für eine Reduktion der Präsenz oder sogar einen Abzug der KFOR sind nicht gegeben. In diesem Zusammenhang erinnert die NATO daran, dass das Profil der KFOR auf den Bedingungen vor Ort beruht und nicht auf einem Zeitplan. Nach Ansicht der Staaten, die sich an der KFOR beteiligen, darunter die Schweiz, ist die globale Sicherheitslage im Land weiterhin ruhig, aber fragil. So führen die beiden grössten truppenstellenden Staaten, Italien und die USA, ihr Engagement mit 900 beziehungsweise 690 Armeeangehörigen fort. Auch weitere Länder wie Deutschland und Österreich halten ihre Beteiligung mit je über hundert Armeeangehörigen aufrecht, während das Vereinigte Königreich, Frankreich, Belgien, die Niederlande und Luxemburg in den letzten zwei Jahren zur Mission gestossen sind.

Die Aufgabe der KFOR gemäss Resolution 1244 ist es, ein sicheres Umfeld zu schaffen. Der kosovarische Staat, der primär für diese Aufgabe zuständig ist, ist nach wie vor noch nicht in der Lage, diese von der KFOR vollständig zu übernehmen. Seit Dezember 2018 wandelt Kosovo seine Zivilschutztruppe, die Kosovo Security Force (KSF), in eine reguläre Armee um. Die NATO hat den Ausbau der Zivilschutzkomponente der KSF, deren Entwicklung sie unterstützt, immer befürwortet. Der Ausbau der militärischen Komponente hingegen stellt die KFOR zunehmend vor Probleme, denn entsprechend dem UNO-Mandat ist die KFOR nach wie vor die einzige legitime und neutrale militärische Kraft in Kosovo (Ziff. 2.2.5).

Die KFOR handelt in Kosovo im Zusammenspiel mit den zivilen Missionen der UNO ( UN Mission in Kosovo [UNMIK]), der OSZE ( OSCE Mission in Kosovo [OMIK]) und der EU ( European Union Rule of Law Mission in Kosovo [EULEX]), deren Aufgaben und Zuständigkeiten mit der Entwicklung des kosovarischen Staates allmählich zurückgegangen sind. Für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit ist die kosovarische Polizei zuständig. Bei Zwischenfällen kommt sie zuerst zum Einsatz. Im mehrheitlich von serbisch-stämmigen Kosovarinnen und Kosovaren bewohnten Norden des Landes können ihre Einsätze aufgrund ihres hauptsächlich aus albanisch-stämmigen Kosovarinnen und Kosovaren bestehenden Personals jedoch problematisch sein (Ziff. 2.2.4). Die Präsenz der KFOR als Garantin der Sicherheit in zweiter Instanz hat daher namentlich im Norden eine beruhigende Wirkung auf die Bevölkerung. Angesichts der Verschlechterung der Sicherheitslage infolge des militärischen Angriffs Russlands auf die Ukraine und der anhaltenden interethnischen Spannungen wird die Präsenz der KFOR vermutlich noch während einiger Jahre erforderlich sein. Die KFOR wird daher ihren Einsatz im Zusammenspiel mit den Engagements von UNO, OSZE und EU weiterführen, die ihre zivilen Missionen im Land ebenfalls aufrechterhalten.

¹ Die Resolution 1244 kann unter folgender Adresse abgerufen werden:

www.un.org > Our Work > Documents > UN Documentation: Security Council > Security Council Full Text Resolutions > 1999 > S7RES/1244 (1999) Kosovo.

² BBl 2001 6555

³ Bis 2001 erfolgte der Einsatz der Swisscoy unbewaffnet, und die Kompetenz für einen definitiven Entscheid zu einem solchen Einsatz lag beim Bundesrat. Nach einer Revision des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 (MG, SR 510.10 ) 2001 ( BBl 2000 477 ) wurde die Bewaffnung des Kontingents möglich, die Kompetenz für den Entscheid zu einem solchen Einsatz liegt aber beim Parlament. Siehe die seit 2001 genehmigten Bundesbeschlüsse: BBl 2001 6555 ; 2003 6881 ; 2005 4265 ; 2008 5791 ; 2011 5511 ; 2014 5409 ; 2017 4417 ; 2020 6473 ; 2023 1558 .

⁴ BBl 2023 1558

2 Lage auf dem Westbalkan und in Kosovo

2.1 Regionale Lage

Die Sicherheitslage im Westbalkan wird zwar als stabil betrachtet, bleibt aber unberechenbar. Wiederkehrende Spannungen, die schnell zunehmen können, bestehen insbesondere im Norden Kosovos sowie in Bosnien und Herzegowina fort. Zwischenfälle bleiben zwar in der Regel örtlich begrenzt, zeugen jedoch davon, wie fragil die Stabilität in der Region weiterhin ist. Dies erklärt sich zu einem grossen Teil durch eine ungenügende Aufbereitung der Vergangenheit: Die Konflikte der 1990er-Jahre wurden in den Köpfen der Bewohnerinnen und Bewohner zahlreicher Regionen nie vollständig gelöst, was die Instrumentalisierung der Kriegstraumata durch bestimmte Politiker weiterhin begünstigt und die Aussöhnung zwischen den Bevölkerungsgruppen behindert.

Die EU hat dem Westbalkan immer eine strategische Bedeutung zugemessen. Traditionell hat sie zur Förderung des Friedens, der politischen Stabilität und des wirtschaftlichen Aufschwungs in der Region auf Erweiterungspolitik zurückgegriffen. Diese Politik besteht darin, die Länder des Balkans mit finanziellen Mitteln, engeren Handelsbeziehungen und einer Visa-Liberalisierung zu unterstützen. Im Gegenzug fordert die EU tiefgreifende Reformen in den Bereichen des Rechtsstaats, der Justiz, der Korruptionsbekämpfung sowie der Grundrechte.

Nachdem der Prozess für einen EU-Beitritt der Länder des Westbalkans ins Stocken geraten war, ist er mit dem militärischen Angriff Russlands auf die Ukraine auf der politischen Agenda wieder ganz nach oben gerückt. Da ein geopolitisches Vakuum in der unmittelbaren Nachbarschaft Risiken für die Sicherheit ganz Europas nach sich ziehen würde, setzt die EU vermehrt auf ein Modell der «schrittweisen Integration», das bereits im Vorfeld eines offiziellen Beitritts eine partielle Teilhabe am Binnenmarkt ermöglicht. Vervollständigt wird dieser Ansatz mit dem «Wachstumsplan für den Westbalkan» von 2023, der Investitionen in Höhe von 6 Milliarden Euro zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums sowie für Infrastruktur- und Energieprojekte vorsieht. Für eine Bewertung der Ergebnisse des neuen Ansatzes ist es noch verfrüht, doch die EU-Beitrittsperspektiven der Länder der Region liegen noch immer in weiter Ferne. Diese Feststellung schwächt die Glaubwürdigkeit des Versprechens einer europäischen Integration.

Parallel dazu streiten sich externe Mächte um ihren Einfluss auf die Region. Russland nutzt seine historischen und religiösen Verbindungen, insbesondere in Serbien sowie in der Entität Republika Srpska (RS) von Bosnien und Herzegowina, um ein alternatives, EU-kritisches Narrativ zu verbreiten. China hat seinen Einfluss mit der Gewährung von Krediten und Investitionen in Infrastruktur («Neue Seidenstrasse») ausgeweitet, wie das Beispiel der Autobahn Bar-Boljare in Montenegro zeigt, die 2024 beendet wurde. Die Türkei unterhält ein Netz an Stiftungen, Universitäten und religiösen Behörden, insbesondere in Kosovo, während Investoren aus Golfstaaten Tourismus- und Immobilienprojekte in Bosnien und Herzegowina finanzieren. Trotz dieser geopolitischen Einflüsse bleibt das erklärte Ziel aller Staaten des Westbalkans die europäische Integration. Die NATO-Beitritte von Albanien 2009, Montenegro 2017 und jüngst Nordmazedonien 2020 haben die Verbindungen dieser Staaten mit der euro-atlantischen Sicherheitsarchitektur gestärkt.

Neben den äusseren Einflüssen ist auch die innenpolitische Situation gewisser Länder der Region ein potenzieller Instabilitätsfaktor. Dazu kommen strukturelle Probleme, die den ganzen Westbalkan betreffen: Hohe Jugendarbeitslosigkeit, marode Gesundheitssysteme, unzureichende wirtschaftliche Diversifikation und weit verbreitete Korruption erschweren den Alltag der Bevölkerung. Ein Beispiel ist Serbien, das seit November 2024 Protestwellen erlebt. Die Demonstrantinnen und Demonstranten fordern einen entschlossenen Kampf gegen die Korruption sowie vorgezogene Neuwahlen. Der Mangel an Perspektiven hat in der ganzen Region eine hohe Auswanderungsquote zur Folge, insbesondere unter den gut ausgebildeten jungen Menschen, die auf der Suche nach besseren Lebensbedingungen sind.

Seit mehreren Jahren durchlebt Bosnien und Herzegowina eine Reihe von politischen Krisen; die jüngste davon dauert seit März 2025 an. Diese erneute Zunahme der Spannungen wurde durch die Verurteilung des amtierenden Präsidenten der Republika Srpska (RS), Milorad Dodik, durch das Verfassungsgericht von Bosnien und Herzegowina am 26. Februar 2025 ausgelöst. Dodik war vorgeworfen worden, die Gerichtsbarkeit des Verfassungsgerichts von Bosnien und Herzegowina sowie die Autorität des Hohen Repräsentanten der Vereinten Nationen für Bosnien und Herzegowina ⁵ in der RS nicht anerkannt zu haben. Die Verurteilung diente der RS als Vorwand, eine weitere Reihe separatistischer Massnahmen zu ergreifen wie die Bekanntgabe eines eigenen Verfassungsprojekts und die Infragestellung der Legitimität der staatlichen bosnischen Institutionen in der RS. Solche Massnahmen stellen die territoriale Integrität des Landes in Frage und verstossen gegen das Dayton-Abkommen von 1995 ⁶ . Trotz der akuten politischen Krise wird die Sicherheitslage nach wie vor als stabil eingeschätzt. Die vorübergehende Verstärkung der Mission EUFOR ALTHEA im März 2025 hatte diesbezüglich eine stabilisierende und abschreckende Wirkung. Die Schweiz beteiligt sich seit 2004 mit 20 bewaffneten Armeeangehörigen an EUFOR ALTHEA ⁷ .

⁵ Der Hohe Repräsentant überwacht die Umsetzung des Daytoner Friedensabkommens und kann verbindliche Entscheide zur Sicherstellung der Einhaltung des Abkommens erlassen.

⁶ Abkommen, das nach Beendigung des Kriegs zwischen Serbien, Kroatien sowie Bosnien und Herzegowina abgeschlossen wurde und das namentlich die administrative Aufteilung des Landes in zwei separate ethnische Entitäten vorsieht: die Föderation von Bosnien und Herzegowina und die Republika Srpska .

⁷ Bundesbeschluss vom 16. Dezember 2004 über den Friedensförderungseinsatz von Schweizer Armeeangehörigen in der multinationalen European Union Force (EUFOR) in Bosnien-Herzegowina, BBl 2004 7341 .

2.2 Lage in Kosovo

2.2.1 Allgemeine Lage

Kosovo ist seit 1999 de facto von Serbien losgelöst. 2008 erklärte Kosovo unilateral seine Unabhängigkeit, die seither von 119 Staaten, darunter der Schweiz, anerkannt worden ist. Serbien betrachtet Kosovo weiterhin als seine Provinz und anerkennt dessen Unabhängigkeit nicht. Zu den Staaten, welche Kosovo nicht anerkennen, gehören auch fünf EU-Mitglieder (Spanien, Slowakei, Rumänien, Griechenland und Zypern). Auf internationaler Ebene sind Russland und China, beide ständige Mitglieder des UNO-Sicherheitsrates, die bedeutendsten Staaten, welche die Unabhängigkeit Kosovos nicht anerkennen. Die ungeklärte Frage des Status Kosovos bedroht die Stabilität im Westbalkan, behindert die wirtschaftliche Entwicklung des Landes und erschwert seine Integration in die internationalen Organisationen.

Insbesondere aufgrund fehlender Fortschritte im von der EU unterstützten Dialog zwischen Belgrad und Pristina bleibt Kosovo das einzige Land des Westbalkans, das nicht den Status eines offiziellen Beitrittskandidaten innehat. Das Land wartet noch immer darauf, dass die Europäische Kommission sein Gesuch prüft. Die EU knüpft jeden Fortschritt in Sachen Integration an die Normalisierung der Beziehungen zu Serbien.

Kosovo zeichnet sich grundsätzlich durch funktionierende demokratische Institutionen und durch die Abhaltung von freien und gerechten Wahlen aus. Die Verfassung Kosovos garantiert im Grundsatz die Rechte aller ethnischen und religiösen Gruppen. In Wirklichkeit trifft insbesondere die ethnisch serbische Minderheit trotz eines gut ausgebildeten Rechtsrahmens auf Schwierigkeiten bei der Wahrnehmung ihrer Rechte, namentlich seitdem die Regierung von Premierminister Albin Kurti an der Macht ist (Ziff. 2.2.2). In struktureller Hinsicht steht Kosovo in Sachen Rechtsstaat, informeller Wirtschaft, Arbeitslosigkeit und Berufsbildung noch immer vor grossen Herausforderungen (Ziff. 2.2.2). Die Auswanderung bleibt hoch und die Wirtschaft hängt nach wie vor zu einem grossen Teil von Geldern der Diaspora ab.

2.2.2 Politischer Kontext

Bei den Parlamentswahlen 2021 erzielte die Partei von Premierminister Albin Kurti, Vetevendosje (LVV, Selbstbestimmung) einen historischen Sieg. Zum ersten Mal seit der Unabhängigkeit verdrängte eine neue Generation die Politiker der Kriegsgeneration, die bis dahin gestützt auf klientelistische Netzwerke dominiert hatten. Die Bilanz der ersten Regierungszeit Kurtis ist durchwachsen: Bescheidene Erfolge wurden zwar im Kampf gegen die Korruption und das organisierte Verbrechen erzielt, doch das Land steht weiterhin vor grossen strukturellen Herausforderungen.

In den letzten Jahren verzeichnete Kosovo ein kontinuierliches wirtschaftliches Wachstum. So stieg das Bruttoinlandprodukt (BIP) im Jahr 2024 um 4,4 Prozent. Die Inflation ging dank dem Rückgang der Preise von importierten Lebensmitteln und Energie deutlich zurück: von 4,9 % im Jahr 2022 auf aktuell 1,6 %. Aufgrund der freiwilligen Einführung des Euro als Landeswährung verfügt Kosovo nicht über eine autonome Währungspolitik. Dennoch gelang es der Regierung Kurti dank einer umsichtigen und wirksamen Fiskalpolitik, das Haushaltsdefizit unter 2 % und die Staatsverschuldung unter 20 % des BIP zu senken. Geldüberweisungen der Diaspora machen weiterhin einen grossen Teil des BIP Kosovos (rund 12 %) aus. Ausländische Direktinvestitionen hingegen bleiben auf einem tiefen Niveau.

Trotz gewisser Fortschritte sind die Korruption und die Rechtsunsicherheit weiterhin strukturelle Hemmnisse für Investitionen. Die noch nicht abgeschlossene Normalisierung der Beziehungen zu Serbien ist ein weiterer gewichtiger Unsicherheitsfaktor, der potenzielle Investoren abschreckt und die regionale wirtschaftliche Integration bremst.

Wenngleich die Arbeitslosigkeit deutlich zurückgegangen ist, bleibt sie hoch (10,9 %) - insbesondere bei den Frauen und den Jungen. Das Fehlen von Perspektiven zeigt sich auch in der anhaltend hohen Auswanderung: Weiterhin verlassen viele Menschen das Land, insbesondere junge und gut ausgebildete. Gemäss Daten der kosovarischen Statistikbehörde von Dezember 2024 beläuft sich die aktuelle Bevölkerung Kosovos auf 1,6 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner, was einem Rückgang von 9 % gegenüber der Erhebung 2011 entspricht. Dieser Rückgang erklärt sich hauptsächlich durch eine starke Auswanderung und eine tiefe Geburtenquote.

Die Massnahmen der Regierung Kurti zur Festigung der nationalen Souveränität des jungen Staates, insbesondere im mehrheitlich von serbisch-stämmigen Kosovarinnen und Kosovaren bewohnten Norden, haben die Spannungen mit Serbien und der ethnisch serbischen Minderheit verschärft. Nachdem die serbisch-stämmigen Kosovarinnen und Kosovaren die im April 2023 in den nördlichen Gemeinden abgehaltenen Kommunalwahlen boykottiert hatten, namentlich um gegen die fehlende Anerkennung serbischer Nummernschilder zu protestieren, erzwang die kosovarische Regierung die Einsetzung von albanisch-stämmigen Kosovaren als Bürgermeister. Dies führte zu steigenden Spannungen zwischen den Behörden in Pristina und der serbischen Minderheit, die im Mai 2023 in schwere Zusammenstösse in Zvecan mündeten (Ziff. 2.2.4). Darüber hinaus ermöglichten die Ernennung ethnisch albanischer Politiker an die Spitze der Gemeinden im Norden und die Einsetzung ethnisch albanischer Funktionäre in den örtlichen politischen Institutionen und in der Polizei der Regierung in Pristina, die Schliessung der von Serbien gestützten parallelen Verwaltungsstrukturen, von denen die Lebensbedingungen der serbisch-kosovarischen Bevölkerung im Norden zu einem grossen Teil abhängen, einseitig zu beschleunigen. Massnahmen dieser Art erschweren den Dialog zwischen den beiden Parteien zusätzlich und sorgen für Frustration bei der EU, die für die Aufrechterhaltung dieses Dialogs verantwortlich ist.

Deshalb bleibt die politische Lage in Kosovo, trotz der Fortschritte der Regierung auf der Grundlage einer besseren Regierungsführung, sehr instabil. Die Parlamentswahlen im Februar 2025, an denen die ethnisch serbischen Kosovarinnen und Kosovaren nach über drei Jahren Boykott teilnahmen, offenbarten die tiefe Spaltung zwischen den hauptsächlichen politischen Kräften des Landes. Die LVV hat die höchste Stimmenzahl erhalten und ist stärkste Kraft geblieben, hat aber keine absolute Mehrheit erreicht, was die Regierungsbildung erschwert. Seither durchläuft Kosovo eine Übergangszeit unbestimmter Dauer, ohne Parlament oder Exekutive. Trotz dieses politischen Schwebezustands, während dessen die Übergangsregierung nur über eingeschränkte Kompetenzen verfügt, geht auf lokaler Ebene die einseitige Schliessung von Parallelinstitutionen weiter (Ziff. 2.2.4).

2.2.3 Beziehungen zu Serbien und zur serbisch-kosovarischen Minderheit

Das Verhältnis zwischen Kosovo und Serbien hat weitreichenden Einfluss auf den gesamten Westbalkan. Die Weigerung Serbiens, die Unabhängigkeit Kosovos anzuerkennen, verhindert die Aussöhnung zwischen den beiden Staaten und trägt erheblich zur Instabilität in der Region bei. Verschiedene seit dem kosovarischen Unabhängigkeitskrieg ungeklärte Fragen vergiften die Beziehungen weiterhin. Diese Traumata der Vergangenheit werden von den machthabenden nationalistischen Eliten auf beiden Seiten willentlich wachgehalten. Diese instrumentalisieren die Differenzen zwischen den Parteien zudem, um an der Macht zu bleiben.

Seit 2011 befinden sich Kosovo und Serbien im Rahmen des Prozesses ihrer jeweiligen europäischen Integration in einem «Prozess der Normalisierung» ihrer Beziehungen, in dem die EU auf Mandat der UNO die Rolle der Mediatorin übernommen hat. Als Reaktion auf die zunehmenden Spannungen und den Krieg in der Ukraine verstärkte die EU 2023 ihre diplomatischen Bemühungen. Es gelang ihr, den Abschluss der Abkommen von Brüssel und Ohrid ⁸ zwischen Pristina und Belgrad zu erzielen. Gemäss diesen Abkommen, welche die Integration Kosovos in die internationalen Organisationen und die grenzüberschreitende Koexistenz erleichtern sollen, muss Serbien Kosovo de facto (aber nicht de jure ) anerkennen und darf die Integration Kosovos in die internationalen Organisationen nicht mehr behindern. Im Gegenzug muss Kosovo die 2013 im Rahmen des Brüsseler Abkommens ⁹ eingegangene Verpflichtung erfüllen, die vier serbischen Gemeinden im Norden des Landes zu einem administrativ autonomen Verband zusammenzuschliessen. Während Premierminister Albin Kurti das Abkommen unterzeichnete, gab Präsident Aleksandar Vučić lediglich seine mündliche Zusage.

Nach dem Amtsantritt von Albin Kurti 2021 verschlechterte sich der Dialog aufgrund der strikten Souveränitätspolitik der kosovarischen Regierung und der Weigerung Belgrads, die Unabhängigkeit Kosovos offiziell anzuerkennen, weiter. Belgrad instrumentalisiert die Unzufriedenheit der serbischen Bevölkerung in Kosovo aufgrund der Massnahmen Pristinas gegen die Parallelstrukturen und legitimiert damit seine politische Einmischung unter dem Vorwand des Schutzes ethnischer Minderheiten.

Die kosovarische Regierung verhängt - angeblich zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und Bekämpfung der Korruption und krimineller Organisationen - Massnahmen gegen Gemeinden mit serbischer Mehrheit, um den Einfluss Belgrads zu verringern. Diese äussern sich im Verbot der Verwendung des serbischen Dinars für Finanztransaktionen und der Schliessung von Institutionen, die von Belgrad finanziert werden, wie Poststellen oder Gemeinschaftszentren. Die Angehörigen der serbischen Minderheit bekommen diese Politik sehr deutlich zu spüren: Sie fühlen sich politisch marginalisiert und ihr Alltag wird zunehmend schwieriger. Die unnachgiebige Linie von Albin Kurti führte auch dazu, dass die internationalen Partner etwas auf Distanz gegangen sind. Die EU und die USA bemängeln insbesondere die mangelnde Koordination der Massnahmen. Die allgemeine Position der internationalen Gemeinschaft ist nämlich, dass der Abbau der serbischen Institutionen im Rahmen des von der EU geführten Dialogs erfolgen sollte und nicht durch einseitige Entscheidungen aus Pristina.

Die Umsetzung des Entwurfs eines rechtsverbindlichen Gesamtabkommens zwischen Kosovo und Serbien könnte daher noch mehrere Jahre diplomatischer Bemühungen erfordern. In Anbetracht der mangelnden Fortschritte im Dialogprozess verfolgt die EU auch bescheidenere Ziele, beispielsweise indem sie den Abschluss technischer Vereinbarungen anregt, um den Dialog zwischen den Parteien aufrechtzuerhalten. In den letzten Jahren wurden punktuelle Vereinbarungen über die Anerkennung von Identitätskarten und Nummernschildern sowie in den Bereichen Elektrizität und Telekommunikation geschlossen.

⁸ Das Abkommen von Brüssel vom 27. Februar 2023 und das Abkommen von Ohrid über den Weg zur Normalisierung zwischen Kosovo und Serbien vom 18. März 2023 kann unter folgender Adresse abgerufen werden:

www.eeas.europa.eu > EU in der Welt > Westbalkan > Dialog zwischen Belgrad und Pristina > Erfahren Sie mehr > Dialog zwischen Belgrad und Pristina: Abkommen über den Weg zur Normalisierung zwischen Kosovo und Serbien.

⁹ Das Abkommen von Brüssel vom 19. April 2013 kann unter folgender Adresse abgerufen werden:

https://peacemaker.un.org > Search > Kosovo >

First Agreement of Principles Governing the Normalization of Relations (Brussels Agreement)

.

2.2.4 Sicherheitslage

Trotz der in Kosovo scheinbar herrschenden Ruhe ist die Sicherheit im Alltag fragil, insbesondere im Norden, wo sich die Lage jederzeit verschlechtern kann. Dies ist auf die anhaltenden politischen Spannungen zwischen Serbien und Kosovo sowie auf das gespannte Verhältnis zwischen der serbischen Minderheit und den kosovarischen Behörden zurückzuführen (Ziff. 2.2.3).

Abgesehen davon, dass Serbien im Norden Parallelstrukturen unterhält, versucht das Land seit der Unabhängigkeit Kosovos seinen Einfluss mit unterschiedlichen Mitteln aufrechtzuerhalten. Je nach Lage greift Belgrad auf seine Nachrichtendienste, das Zivilschutzcorps, das organisierte Verbrechen oder nationalistische Gruppen zurück, um die serbischen Bürgerinnen und Bürger in Kosovo zu überwachen oder einzuschüchtern, Demonstrationen oder Versammlungen zu organisieren, für Sachbeschädigungen zu sorgen oder Strassensperren zu errichten.

Als Reaktion auf das von Belgrad in den letzten vier Jahren eingeführte System hat die Regierung Kurti den Druck auf die serbischen Gemeinden in Kosovo erhöht (Ziff. 2.2.2). Dieses Vorgehen hat zu einer erneuten Zunahme der interethnischen Spannungen geführt, die namentlich in zwei schwere Sicherheitsvorfälle im Jahr 2023 mündeten. Im Mai 2023 wurde die KFOR eingesetzt, um die kosovarische Polizei in Zvecan bei Zusammenstössen mit serbisch-kosovarischen Demonstranten zu unterstützen, die gegen die Einsetzung von albanisch-stämmigen Bürgermeistern in den Gemeinden mit ethnisch serbischer Mehrheit demonstrierten. Dabei wurden 93 Angehörige der KFOR von den Demonstranten verletzt. Im September 2023 kam es in Banjska zu einem Schusswechsel zwischen etwa 30 serbischen Paramilitärs einer Belgrad nahestehenden Organisation und der kosovarischen Polizei, bei dem ein kosovarischer Polizist und drei serbische Angreifer ums Leben kamen. Aufgrund dieser Vorfälle verstärkte die NATO im Juni und September die KFOR, indem sie einen Teil der ausserhalb des Balkans stationierten Eingreifreserven einsetzte (Ziff. 3.2).

2024 war die Lage, insbesondere dank der stärkeren Präsenz der KFOR, ruhiger, doch Ende November wurde im Norden des Landes ein Sprengstoffanschlag gegen den Ibar-Lepenac-Kanal verübt, dessen Wasser zur Kühlung des Kraftwerks Obilic genutzt wird. Der Vorfall blieb ohne schwerwiegende Konsequenzen. Noch gleichentags bezichtigte die kosovarische Regierung Serbien, für den Anschlag verantwortlich zu sein. Belgrad wies jede Verantwortung für den Vorfall von sich.

Das Jahr 2025 kennzeichnete sich durch eine zweite, intensivere Welle von Schliessungen und Beschlagnahmungen von Räumlichkeiten der Parallelstrukturen. In den letzten Monaten wurden zahlreiche Institutionen im Norden sowie in den restlichen serbischen Enklaven im Land geschlossen. Auch wenn seit den Parlamentswahlen im Februar noch keine Regierung gebildet werden konnte, setzt die kosovarische Polizei ihre Einsätze fort, nun auf Anfrage der Gemeinden, die gegenüber der EULEX keine Meldepflicht haben. Diese neue Schliessungswelle hat bisher nicht zur Verschlechterung der Sicherheitslage geführt.

In den letzten drei Jahren nahm die kosovarische Polizei weiterhin ihre Rolle als erste Einsatzkraft und Garantin der öffentlichen Ordnung wahr. 2023 ersetzten jedoch relativ unerfahrene albanisch-stämmige Polizistinnen und Polizisten die serbisch-kosovarischen Polizistinnen und Polizisten, die gekündigt hatten. Zudem darf die KSF nur mit Genehmigung der KFOR im Norden des Landes intervenieren. Vor diesem Hintergrund kommt der EULEX und der KFOR, die nach der kosovarischen Polizei als Second beziehungsweise Third Security Responders fungieren, im Norden nach wie vor eine Schlüsselrolle bei der Gewährleistung der Sicherheit zu.

Kosovo befindet sich bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität noch in einem Anfangsstadium. Die Fortschritte bei den Ermittlungen und der Strafverfolgung sind begrenzt, was vor allem auf die schwachen staatlichen Strukturen zurückzuführen ist. Deshalb ist das Land ein idealer Transitort und eine Drehscheibe für den Waffen-, Drogen- und Menschenhandel. Angesichts der nach wie vor schwierigen sozioökonomischen Lage im Land gelingt es den Akteuren der organisierten Kriminalität zudem leicht, Personal für ihre Aktivitäten zu rekrutieren. Da die Akteure der organisierten Kriminalität Interesse an einer gewissen Stabilität haben, um ihre Aktivitäten weiterführen zu können, stellen sie keine direkte Bedrohung für die Sicherheitslage dar. Allerdings untergräbt ihre Gegenwart in Wirtschaft, Politik und Justiz die Rechtssicherheit, die eine unabdingbare Voraussetzung für Investitionen ist, welche wiederum für die wirtschaftliche Entwicklung des Landes und seine europäische Integration notwendig sind.

Die terroristische Bedrohung in Kosovo hat sich nicht erheblich verändert und ist nicht höher als auf dem übrigen Kontinent. Obwohl auch Kosovo von der Problematik radikalisierter Einzelpersonen und von kosovarischen Dschihad-Rückkehrern aus Syrien und dem Irak betroffen ist, ist die kosovarische Gesellschaft frei von extremistischen religiösen Ansichten und die kosovarischen Gesellschaftsstrukturen tragen dazu bei, der Ausbreitung dschihadistischer Ideologien entgegenzuwirken. Die KFOR arbeitet vor Ort eng mit der kosovarischen Polizei zusammen, und die NATO erwähnt keine diesbezügliche Bedrohung.

Die Mitarbeitenden von in Kosovo tätigen internationalen Organisationen können ihre Aufgaben ohne besondere Gefährdung erfüllen. Insgesamt betrachtet, sind sie von den Sicherheitsproblemen des Landes nicht direkt betroffen.

2.2.5 Umwandlung der Kosovo Security Force (KSF)

Im Dezember 2018 stimmte das kosovarische Parlament dem Beschluss der Regierung zu, die KSF bis 2028 in eine reguläre Armee ( Kosovo Armed Forces [KAF]) umzuwandeln. Bis zu jenem Zeitpunkt war die KSF eine staatliche Zivilschutzorganisation mit leicht bewaffneten militärischen Einheiten gewesen. Bis heute entfernt sich die KSF im Laufe ihrer Umwandlung immer weiter von ihrem ursprünglichen Auftrag, der in der Durchführung von Such- und Rettungsaktionen besteht 1⁰ . Während die KSF bei ihrer Gründung nur über leichte Waffen verfügte, hat sie trotz eines bescheidenen Budgets (123 Millionen Euro im Jahr 2023) schrittweise die Bandbreite ihrer Bewaffnung erweitert. Im Rahmen des Ausbaus der militärischen Fähigkeiten der KSF hat die kosovarische Regierung ihr Ziel bekundet, die Luftraumkapazitäten der KSF zu erweitern. Nach der Beschaffung von Drohnen aus türkischer Fabrikation im Jahr 2023 hat die Regierung nun die Absicht, die KSF mit Helikoptern auszustatten.

Serbien nimmt die Umwandlung der KSF in eine reguläre Armee besonders schlecht auf; für das Land kommt dieses Vorgehen einer Bedrohung für den Frieden mit seiner ehemaligen Provinz gleich. Belgrad stellt die Legitimität der KSF infrage, da ihre Bestände nur wenige Angehörige der serbischen Minderheit umfassen. Jede Entsendung der KSF in den Norden Kosovos wäre für Belgrad eine Provokation und Grund für eine Eskalation. Tatsächlich schreibt ein Abkommen zwischen der Regierung Kosovos und der KFOR seit 2013 vor, dass eine Intervention der KSF im Norden des Landes nur mit Genehmigung der KFOR erfolgen darf. Bisher haben die kosovarischen Behörden diese Verpflichtung eingehalten.

Die NATO stellt zwar das Recht Kosovos, eines Tages über eine eigene Armee zu verfügen, nicht in Frage, erinnert jedoch daran, dass die KFOR gemäss UNO-Mandat die einzige legitime und neutrale militärische Kraft in Kosovo ist. Insbesondere deshalb beschränkt die NATO ihre Unterstützung mit ihrem 2016 geschaffenen Beratungs- und Verbindungsteam ( NATO Advisory and Liaison Team [NALT]) auf den ursprünglichen Auftrag der KSF. Da das NALT die KSF jedoch nur im Rahmen ihrer ursprünglichen Zivilschutzaufgabe berät, gibt es eine Divergenz zwischen den Zielen des NALT und jenen der kosovarischen Regierung, die eine militärische Kraft aufbaut. Die Umwandlung der KSF birgt zudem in mehrerlei Hinsicht Herausforderungen für die KFOR. Das Kommando der KFOR, das gemäss UNO-Mandat für die Sicherheit des Luftraums über Kosovo zuständig ist, ist besorgt über den Willen Pristinas, die Ausstattung der KSF mit eigenen Luftraumkapazitäten fortzusetzen.

Als unabhängiger Staat hat Kosovo grundsätzlich das Recht auf eigene Streitkräfte. Die Schweiz sieht es jedoch als essenziell an, dass die KFOR ihr Mandat während ihres Einsatzes in Kosovo weiterhin vollumfänglich ausüben kann. Vor diesem Hintergrund muss die Umwandlung und Weiterentwicklung der KSF in enger Koordination mit der KFOR erfolgen. Die Schweiz ist nach wie vor bestrebt, weiterhin zu den Bemühungen der internationalen Gemeinschaft beizutragen, die Stabilität und den Aufschwung des Westbalkans zu fördern. Gleichzeitig weist sie darauf hin, dass es von wesentlicher Bedeutung bleibt, dass jeder Staat langfristig in der Lage ist, selbst für seine Sicherheit zu sorgen.

1⁰ Die Bezeichnung Kosovo Security Force wird aus politischen und verfassungsrechtlichen Gründen beibehalten und die Bezeichnung «Armee» in offiziellen Dokumenten vermieden. Das Gesetzespaket von 2018, mit dem die Umwandlung der KSF besiegelt wurde, erwähnt ausdrücklich den militärischen Charakter und nicht mehr die Rolle der KSF als Zivilschutztruppe.

2.3 Präsenz und Einfluss der internationalen Gemeinschaft in Kosovo

Die UNO-Resolution 1244 ist die Grundlage für die Präsenz der KFOR und zahlreicher internationaler Organisationen in Kosovo. Zu Beginn des internationalen Engagements war die UNO-Mission für die Übergangsverwaltung in Kosovo (UNMIK) verantwortlich für die Schaffung einer zivilen Verwaltung und den Aufbau des kosovarischen Staates, namentlich seiner Polizei. Die UNMIK ist heute nach wie vor in Kosovo präsent, jedoch ohne wichtige operative Aufgaben. Sie konzentriert sich nun auf Beratung, Überwachung und Berichterstattung. Die kosovarische Regierung betrachtet sie zunehmend als überflüssig, was ihren direkten Einfluss auf die Politik schmälert. Aus diesem Grund unterstützt die UNMIK verstärkt internationale Organisationen wie die EU, EULEX oder die OSZE, indem sie ihnen sicherheitspolitische Analysen liefert und Sicherheitsfragen mit der KFOR koordiniert. Ab 2008 hat die EULEX sukzessive die Aufgaben des Exekutivmandats der UNMIK im Aufbau von Justiz, Polizei, Zollwesen und Grenzschutz übernommen.

Diese Missionen sind heute zwar noch vor Ort präsent, ihre Aufgaben haben sich mit dem fortschreitenden Aufbau des kosovarischen Staates jedoch allmählich verringert. Die UNMIK hat nur noch einen reduzierten Personalbestand. Dagegen verfügt die OMIK über einen grösseren Personalbestand, da sich Russland und Serbien angesichts der instabilen Lage in Kosovo einer Verkleinerung dieser Mission widersetzen. Die OMIK führt ihre Aktivitäten in Bereichen wie Demokratieentwicklung, Rechte ethnischer Minderheiten, Medienfreiheit, Gleichstellung der Geschlechter und Wahlunterstützung fort. Sie erstellt Berichte über Vorfälle zwischen den Ethnien und beobachtet die Wahlen in Kosovo auf nationaler und kommunaler Ebene.

2018 hat die EULEX einen Grossteil ihres Exekutivmandats im Justizbereich an die kosovarischen Behörden abgetreten. Sie ist nicht mehr für die Verfolgung von Kriegsverbrechen, Korruption, organisiertem Verbrechen und Terrorismus zuständig. Ihre Exekutivkompetenzen beschränken sich nunmehr auf den Zeugenschutz und Verhaftungen in Zusammenhang mit Verfahren vor dem Kosovo-Sondergericht in Den Haag. Aufgrund ihres reduzierten Bestands von ein paar Hundert Polizisten hat die EULEX nur noch begrenzte Fähigkeiten, im Falle von Gewaltausbrüchen, welche die kosovarische Polizei überfordern, zu intervenieren. Diese Rolle hat damit faktisch die KFOR übernommen.

2.4 Ziviles Engagement der Schweiz in Kosovo

Stabilität und Wohlstand im Westbalkan sind eine der Prioritäten der Schweizer Aussenpolitik. Als drittgrösste bilaterale Geberin und langjährige Partnerin geniesst die Schweiz in Kosovo sowohl bei den Behörden als auch in der Zivilgesellschaft und bei den internationalen Partnern einen ausgezeichneten Ruf.

Ergänzend zum Dialog der EU unterstützt die Schweiz andere Gesprächsformate. Im sogenannten Solothurn-Prozess treffen sich regelmässig hochrangige Vertreterinnen und Vertreter der grössten politischen Parteien Kosovos und Serbiens. Dieser hat die Stärkung des Vertrauens, die Verbesserung der Beziehungen und einen Austausch über strittige Themen zum Ziel. Er mündet in konkrete Empfehlungen an die Regierungen der beiden Länder und die internationalen Akteure.

Seit der Unabhängigkeit Kosovos 2008 hat die Schweiz im Bereich der internationalen Zusammenarbeit über 325 Millionen Franken in das Land investiert. Im Rahmen des Kooperationsprogramms 2022-2025 für den Kosovo führen die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA), die Abteilung Frieden und Menschenrechte des EDA und das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) Programme in den Bereichen demokratische Regierungsführung, menschliche Sicherheit, nachhaltige Wirtschaft und Beschäftigung, Wasser und Klimawandel sowie Gesundheit durch.

Eine enge Zusammenarbeit existiert auch auf dem Gebiet der Migration: Seit 2010 besteht zwischen der Schweiz und Kosovo eine Migrationspartnerschaft, die insbesondere die Stärkung der für Migrationsfragen zuständigen Behörden, die Prävention irregulärer Migration, Rückkehrhilfe und Rückübernahme sowie die Bekämpfung des Menschenhandels umfasst.

3 Die Rolle der KFOR

3.1 Auftrag der KFOR

Der Einsatz der KFOR wird durch die Resolution 1244 des UNO-Sicherheitsrates mandatiert und wurde von der kosovarischen Regierung nach der Unabhängigkeitserklärung von 2008 ausdrücklich begrüsst. Gemäss der Resolution hat die KFOR drei Aufträge zu erfüllen:

-

Schaffung und Erhalt eines sicheren und stabilen Umfelds (inkl. Gewährleistung der uneingeschränkten Bewegungsfreiheit);

-

Anwendung und Überwachung des Abkommens, das den Rückzug der serbischen Kräfte aus Kosovo sowie die Entwaffnung der kosovarischen Befreiungsarmee vorsieht;

-

Unterstützung UNMIK in Kosovo sowie weiterer ziviler internationaler Partner.

Die KFOR arbeitet eng mit UNMIK, OMIK und EULEX zusammen.

3.2 Entwicklung und Funktionsweise der KFOR

Angesichts der Verbesserung und Stabilisierung der Sicherheitslage seit Beginn ihres Mandats wurde die Rolle der KFOR angepasst und die Truppenstärke von anfänglich rund 50 000 Armeeangehörigen schrittweise reduziert. Die KFOR wurde hinsichtlich Truppenzusammensetzung und -stärke regelmässig den Entwicklungen der Sicherheitslage angepasst. Die Mission wurde von einer flächendeckend präsenten und hauptsächlich aus Infanteriemitteln bestehenden robusten Kraft, die Patrouillen und Kontrollen durchführte, zu einer leichteren Präsenz umgewandelt, deren Hauptaufgabe die Informations- und Nachrichtenbeschaffung ist (Lageverfolgung). Um im Falle einer Lageverschlechterung reagieren zu können, hat die KFOR eine Interventionskapazität mit robusten Mitteln beibehalten. Zur Erfüllung ihrer Aufgaben stützt sich die KFOR auf drei Komponenten: Lageverfolgung, Intervention und Eingreifreserve. Dieses Dispositiv ermöglicht, im Land eine leichte Präsenz aufrechtzuerhalten und gleichzeitig Reservekräfte mit hoher Einsatzbereitschaft vor Ort (reduzierte Präsenz) und ausserhalb des Landes (verstärkte Präsenz) zu haben. Im November 2022 standen rund 3800 Armeeangehörige aus 27 Staaten in der KFOR im Einsatz. Gegenwärtig stellen 33 Staaten, darunter fünf Nicht-NATO-Staaten, insgesamt rund 5200 Armeeangehörige. Die Erhöhung der Bestände ist eine direkte Folge der Lageverschlechterung im Verlauf des Jahres 2023.

Ein Netz von 30 Liaison and Monitoring Teams (LMT) ist das Hauptelement der Kapazität der KFOR im Bereich der Lageverfolgung. Mit ihrer Hilfe können allfällige Konflikttendenzen, die zu einer Verschlechterung der Sicherheitslage führen, rasch erkannt und Interventionselemente im Bedarfsfall ausgelöst werden. Die LMT dienen dem Kommandanten der KFOR als Nachrichtenorgan. Sie nehmen auch Mediationsaufgaben auf lokaler Ebene wahr. Gleichzeitig stehen sie für die flächendeckende militärische Präsenz der KFOR. Die KFOR hat ausserdem Aufklärungsformationen, die diskret Nachrichten für das Kommando der KFOR beschaffen.

Für den Fall einer Lageverschlechterung verfügt die KFOR über zwei Einsatzbataillone, die in spezifisch zugeteilten Landesteilen intervenieren können. Ein drittes Bataillon ist in der Lage, ein breites Spektrum an Interventionen im ganzen Land und auch in Bosnien und Herzegowina für EUFOR ALTHEA durchzuführen. Die Interventionselemente werden durch Elemente taktischer Mobilität unterstützt, wie Transporthelikopter, Elemente der Joint Logistics Support Group (JLSG) oder Teams zur Räumung von improvisierten Sprengvorrichtungen.

Sollte es die Lage erfordern, kann die KFOR darüber hinaus auf Eingreifreserven zurückgreifen, die ausserhalb Kosovos stationiert sind und in allen Ländern des Balkans eingesetzt werden können: die Strategic Reserve Force (SRF) mit rund 700 Armeeangehörigen, die dem Supreme Headquarters Allied Powers Europe (SHAPE) der NATO untersteht, und die Operational Reserve Force (ORF) mit rund 1000 Armeeangehörigen, die dem Allied Joint Force Command Naples der NATO untersteht. Ein Teil dieser Eingreifreserven wurde im Mai (ORF) und im September (SRF) 2023 nach den schweren Zusammenstössen in Zvecan und Bjanska (Ziff. 2.2.4 und 3.3) stationiert. Elemente der ORF sind seit Mai 2023 in Kosovo stationiert. Die abwechslungsweise von Italien und der Türkei gestellten Kräfte der ORF werden alle drei Monate abgelöst.

Die Truppengrösse, die Aufgaben und die Ausrichtung der KFOR werden von den militärischen Stellen der NATO halbjährlich auf der Grundlage umfassender Lageanalysen (Comprehensive Security Assessments of the Kosovo Environment) überprüft, um deren Übereinstimmung mit den aktuellen Sicherheitsbedürfnissen in Kosovo zu gewährleisten. Gestützt auf die von der NATO aktualisierten Bedürfnisse der KFOR können die truppenstellenden Staaten an den jährlichen Force Generation Conferences Beiträge anbieten. Die Konferenz fand zuletzt im April 2025 statt.

3.3 Bilanz und Perspektiven für die KFOR

Die KFOR ist nach wie vor der einzige internationale Akteur, der in Kosovo von allen Seiten anerkannt und geschätzt wird; sie hat grosse Glaubwürdigkeit. Sie profitiert auch davon, dass die verschiedenen Parteien ein gemeinsames Interesse an ihrer Präsenz haben, obwohl es keine direkte militärische Bedrohung in Kosovo mehr gibt. Dank ihrem unparteilichen Ruf kann die KFOR mit den LMT flächendeckend präsent sein, ohne den Eindruck zu erwecken, das Land zu militarisieren. Sie hat auch die Durchsetzungskraft für den Fall, dass eine Situation eskalieren sollte, und kann im ganzen Land rasch intervenieren, wie dies 2023 zweimal der Fall war (Ziff. 2.2.4). Diese internationale militärische Präsenz in Kosovo schreckt vor gewalttätigen Handlungen ab und beruhigt die ethnischen Minderheiten, die sich nach wie vor bedroht fühlen können. Serbien schätzt diese Präsenz, denn die KFOR stellt sicher, dass die KSF im mehrheitlich serbisch besiedelten Norden Kosovos nicht aktiv ist, was andernfalls interethnische Zwischenfälle auslösen könnte. Kosovo schätzt die Präsenz, denn die KFOR, welche die Verwaltungsgrenze zwischen Serbien und Kosovo ( Administrative Boundary Line, ABL) überwacht, bildet eine Defensivkraft gegen eine allfällige militärische Aggression Serbiens.

Nach Ansicht der NATO ist der Einsatz der KFOR fortzuführen, solange Serbien und Kosovo sich als unfähig erweisen, friedliche Beziehungen zwischen souveränen Staaten aufzubauen. Die NATO betont, dass der mangelnde politische Wille von Belgrad und Pristina und ihre einseitigen Handlungen die grössten Hindernisse für Fortschritte im Prozess der Normalisierung der Beziehungen zwischen den beiden Ländern darstellen. Die KFOR, deren Auftrag darin besteht, in Kosovo unparteiisch die Sicherheit zu garantieren, ist nicht dafür mandatiert, zwischen den Parteien bestehende politische Konflikte zu lösen. Nur mit diplomatischem Druck, der Belgrad und Pristina zur Umsetzung der 2023 geschlossenen Abkommen drängt, und einer politischen Lösung kann dauerhafter Frieden und Stabilität in Kosovo erreicht werden. Mit anderen Worten reichen die militärischen Mittel als solche nicht aus, um die Bedingungen zu schaffen, unter denen die Kriterien für die Reduktion der Präsenz oder sogar den Abzug der KFOR erfüllt wären. Angesichts der andauernden sicherheitsbezogenen Herausforderungen bleibt die KFOR als militärische Garantin eines sicheren Umfelds notwendig, das der Entwicklung Kosovos und der Stabilität der ganzen Region förderlich ist. Die an der Mission beteiligten Staaten teilen diesen Standpunkt; für sie ist die Umsetzung der Resolution 1244 nach wie vor aktuell. Denn die politische Situation und somit auch die Sicherheitslage im Land sind weiterhin labil. Italien und die USA, die wie erwähnt (Ziff. 1) die beiden grössten truppenstellenden Staaten sind, setzen deshalb ihr Engagement fort. Andere Länder halten ihre Beteiligung aufrecht oder sind wie das Vereinigte Königreich, Frankreich, Belgien, die Niederlande und Luxemburg wieder zur KFOR gestossen.

Zum jetzigen Zeitpunkt dauern die sicherheitsbezogenen Herausforderungen an. Zudem ist der kontinuierliche Einsatz von Reservekräften von ausserhalb des Einsatzgebiets der Mission langfristig nicht haltbar, insbesondere im Falle einer gleichzeitigen Krise in Kosovo und in Bosnien und Herzegowina. Angesichts der neuen Herausforderungen vor Ort fordert die NATO die truppenstellenden Staaten dazu auf, zusätzliche Mittel bereitzustellen, insbesondere in Form von Eingreifreserven, Anti-Drohnen-Kapazitäten und zur Lageüberwachung.

3.4 Verankerung in der strategischen Haltung der NATO

Für die NATO ist nach dem militärischen Angriff Russlands gegen die Ukraine die Stabilität im Westbalkan noch wichtiger geworden. Gemäss ihrem strategischen Konzept von 2022 sind die Westbalkanstaaten für die Allianz von strategischer Bedeutung 1¹ . Die NATO hat die möglichen Auswirkungen des Kriegs in der Ukraine auf den Westbalkan genau verfolgt und festgestellt, dass die Einflussnahme und destabilisierende Aktionen durch Russland zugenommen haben. Besorgnis erregen laut dem Comprehensive Security Assessment of the Kosovo Environment von Februar 2025 Desinformationsaktivitäten Russlands, die in der Verbreitung NATO-feindlicher Propaganda bestehen, um die lokalen Gemeinschaften zu destabilisieren und den Auftrag der KFOR in Frage zu stellen. Beispielsweise vergleicht der russische Diskurs Kosovo oft mit den von Russland als separatistisch bezeichneten Regionen der Ukraine, besonders mit der Krim, und stellt damit irreführende Vergleiche auf, welche die Legitimität Kosovos auf internationaler Ebene untergraben. Diese Fehlinformationen werden von den serbischen und serbisch-kosovarischen Medien verbreitet und verstärkt. Um den Einfluss solcher Diskurse einzudämmen und die unparteiische Rolle der NATO und der KFOR in Kosovo zu stützen, hat die Allianz strategische Kommunikationsmassnahmen implementiert. Hochrangige Besuche der politischen Gremien der NATO mit dem Ziel, Spannungen abzubauen, zeigten eine erhebliche und positive Wirkung in diesem Bereich.

Laut der Analyse der militärischen Stellen der NATO kann die militärische Präsenz in Kosovo angesichts der gestiegenen Bedeutung der Region für die Stabilität in Europa nicht reduziert werden. Aus diesem Grund ist die NATO der Ansicht, dass die Kapazitäten der KFOR auf demselben Niveau erhalten werden müssen.

Bei dieser Ausgangslage kommt den Missionen von EU und NATO in Bosnien und Herzegowina sowie in Kosovo eine zentrale Rolle zu. Im Falle von Unruhen können sie die Behörden der Gaststaaten unterstützen, wenn nötig mit den ausserhalb des Landes stationierten Reservemitteln. Darüber hinaus ist die NATO der Auffassung, dass Missionen wie die KFOR verhindern können, dass fragile Regionen durch russische Einflussnahme destabilisiert werden.

1¹ Das strategische Konzept 2022 der NATO ( NATO 2022 Strategic Concept ) kann unter folgender Adresse abgerufen werden:

www.nato.int > Topics > Strategic Concepts.

4 Aktueller Einsatz der Swisscoy

4.1 Entwicklung, Organisation und Aufgaben

Seit 1999 hat die Swisscoy ihre Organisation und ihre Aufgaben laufend den Bedürfnissen der KFOR angepasst, die sich ihrerseits aus der Lageentwicklung in Kosovo ableiten. Zu Beginn ihres Engagements war die Swisscoy eine Logistikkompanie mit einer Gesamtstärke von maximal 160 Armeeangehörigen, die mit Ausnahme eines bewaffneten Sicherungsdetachements unbewaffnet waren. Eine erste Reorganisation der KFOR liess die Schweiz Infanteriemittel mit einem Maximalbestand von 220 nun bewaffneten Armeeangehörigen stellen. Im Kontext der beschriebenen Anpassung des KFOR-Dispositivs verlagerte auch die Swisscoy ihr Profil. Schwergewichte waren neu die LMT und vielseitig einsetzbare Mittel im Bereich Genie und Transport. Daraus resultierte eine personelle Obergrenze von neu maximal 235 Armeeangehörigen. Zwischen 2018 und 2020 wurde der Maximalbestand auf 165 Armeeangehörige verkleinert. Diese Bestandesreduktion ging mit dem Abzug der schweren Geniemittel für Transport- und Bautätigkeiten einher, die von der KFOR nicht mehr benötigt wurden. 2019 meldete die KFOR zusätzliche Bedürfnisse in den Bereichen Bewegungsfreiheit und Nachrichtenbeschaffung sowie bei der Besetzung von Stabsoffiziersfunktionen an. 2021 wurde der Höchstbestand daher auf 195 Armeeangehörige erhöht, um der KFOR einen Pionierzug, einen Transportzug und zusätzliche Stabsoffiziere zur Verfügung stellen zu können.

Im Juni 2023 stimmte das Parlament der Verlängerung der Schweizer Beteiligung an der KFOR bis Ende 2026 mit einem Maximalbestand von 195 Armeeangehörigen zu und erteilte dem Bundesrat auch die Kompetenz, den Kontingentbestand während der Laufzeit des Mandats und bis zum Ende des Einsatzes um bis zu 30 Armeeangehörige zu erhöhen. Im Sommer 2023 kündigte Österreich gegenüber der NATO an, seine Beteiligung an der KFOR mit dem Abzug von zwei Kompanien, wovon eine Transporteinheit, ab April 2024 zu reduzieren. Um einen Teil der durch den österreichischen Abzug entstandenen Lücke zu schliessen, beschloss der Bundesrat im November 2023 im Einvernehmen mit der NATO, den Maximalbestand des Schweizer Kontingents ab April 2024 um 20 Armeeangehörige zu erhöhen. Mit dem neuen Bestand von 215 Armeeangehörigen konnte nun die Schweiz von Österreich die der JLSG der KFOR angegliederte Transportkompanie übernehmen. Zwei Drittel des für diese Ablösung benötigten Personals wurden aus dem bereits in Kosovo befindlichen Schweizer Personalbestand bereitgestellt, insbesondere durch die Integration von Elementen, die ähnliche Aufgaben zugunsten des Kontingents erfüllen. Deshalb war diese Ablösung mit einer Erhöhung des Personalbestands um nur 20 Armeeangehörige zu bewerkstelligen.

Insgesamt erbringt das Schweizer Kontingent im Bereich Transport und Mobilität für die KFOR hochwertige Leistungen. Mit dem Lufttransportdetachement, das mit zwei Helikoptern der Schweizer Armee ständig verfügbar ist, transportiert die Swisscoy Lasten und Personen im ganzen Einsatzraum der KFOR. Um die Bewegungsfreiheit der KFOR sicherzustellen, stellt die Schweiz eine Kompanie mit Mitteln zur Räumung improvisierter Hindernisse auf Strassen zur Verfügung. Auch die Transportkompanie, die für die KFOR Güter und Personen befördert, wird von der Schweiz zur Verfügung gestellt. Die Transportkompanie unterstützt insbesondere den Einsatz der KFOR-Eingreifreserven. Diese beiden Kompanien sind Teil der JLSG. 2024 stellte die Schweiz zum ersten Mal den Kommandanten der JLSG, der direkt dem Kommandanten der KFOR unterstellt ist. Im Kommando der KFOR sind auch mehrere Stabsoffiziere aus der Schweiz vertreten, insbesondere ein Offizier im Bereich Informationsoperationen, ein politischer Berater sowie eine Gleichstellungsberaterin. Diese hat den Auftrag, die Geschlechterperspektive in die Einsatzleitung einzubringen, und steht direkt dem Kommandanten der KFOR beratend zur Seite.

Aktuell sind sechs Schweizer LMT in der Informations- und Nachrichtenbeschaffung tätig. Zudem sind Schweizer Stabsoffiziere Teil des Nachrichten-, Überwachungs- und Aufklärungsbataillons ( Intelligence, Surveillance and Reconnaissance [ISR]) der KFOR. Eine Gruppe Militärpolizistinnen und -polizisten übernimmt Aufgaben für die gesamte KFOR. Die Schweizer Armee stellt ausserdem den höchsten Verantwortlichen der Militärpolizei der KFOR, den Force Marshal Provost . Ein medizinisches Team gewährleistet in Zusammenarbeit mit Österreich den Betrieb eines Medical Center vom Typ «Role 1». Die Swisscoy ist auch an der Führung und Verwaltung des KFOR-Camps in Novo Selo beteiligt.

4.2 Nutzen für die Schweiz und Stärkung der Verteidigungsfähigkeit

Der Nutzen, den die Schweiz als NATO-Partnerin seit 1999 aus ihrem operativen Beitrag zugunsten der KFOR ziehen kann, betrifft nicht nur die operative Weiterentwicklung der Armee, sondern auch die sicherheits- und aussenpolitische Ebene.

Aussen- und sicherheitspolitisch stellt der Einsatz der Swisscoy in der KFOR den wichtigsten operativen Beitrag im Rahmen der Partnerschaft mit der NATO dar. Da der Partnerstatus für die NATO auch von bedeutenden Beiträgen an die Operationen abhängt, ist die Tatsache, dass die Schweiz zu den wichtigsten und ältesten truppenstellenden Staaten der KFOR zählt, für die Beziehungen der Schweiz zur NATO zentral. Die Beteiligung an der KFOR erlaubt es der Schweiz deshalb nicht nur, bei Evaluationen und Entscheiden betreffend die Mission mitzureden, sondern auch, an Treffen auf Minister- oder Generalstabschefebene und weiteren Diskussionsforen der Allianz teilzunehmen, zu denen sie sonst keinen Zugang hätte. Die Schweiz gelangt dadurch an Informationen, die für die Ausrichtung ihrer Sicherheits- und ihrer Aussenpolitik nützlich sind. Die Beteiligung an der KFOR verschafft der Schweiz ausserdem die Möglichkeit, Stellen im internationalen Sekretariat und im internationalen Militärstab zu besetzen, wo sie sich an Projekten beteiligen kann, die für sie von Interesse sind, etwa im Bereich der Rüstungskontrolle und der Nonproliferation oder bei der Agenda zu Frauen, Frieden und Sicherheit. Der Schweizer Beitrag wird von den Vertreterinnen und Vertretern der NATO im Rahmen von hochrangigen bilateralen und multilateralen Treffen regelmässig begrüsst und anerkannt.

Auf operativer Ebene erlangt die Schweizer Armee durch die Entsendung von Offizieren in das Hauptquartier und die Stäbe der KFOR ein besseres Verständnis der operativen Führung solcher Einsätze und der damit verbundenen Stabsprozesse, sei es im Bereich der Informationsbeschaffung oder der Definition des Einsatzes von robusten Mitteln. Die in der Schweiz vermittelten Verfahren gelangen so in einem internationalen Echteinsatz zur Anwendung.

Im Hinblick auf die Stärkung der Verteidigungsfähigkeit sind das Training und das Praktizieren von standardisierten Einsatzverfahren in Zusammenarbeit mit anderen Streitkräften von grossem Nutzen und erlauben Rückschlüsse auf die Einsatzbereitschaft und das Bereitschaftssystem der Schweizer Armee. So konnten beispielsweise Nach- und Rückschubprozesse über grosse Distanzen in einem Echteinsatz überprüft werden. Das Führen der beiden Kompanien der JLSG erlaubt der Armee, ihre Doktrin der Einsatzlogistik aufgrund von Rückschlüssen hinsichtlich Bewegungsfreiheit, Konvois, Konvoischutz und Pannenhilfe im Bereich der Logistik von Ausnahmetransporten weiterzuentwickeln. Auch wurde die Armee dank des Einsatzes der LMT mit neuen Verfahren im Bereich der zivil-militärischen Zusammenarbeit konfrontiert.

Zudem konnte die Schweizer Armee die Anwendung von Stabsprozessen im 24-Stunden-Betrieb in einem längeren Einsatz überprüfen. Lehren daraus flossen direkt in die entsprechenden Reglemente ein. Ausgehend von den in Kosovo gemachten Erfahrungen konnte die Armee neue operative Verfahren in ihre Doktrin einfliessen lassen.

Dazu kommt die Erfahrung der über sechs Monate lang wahrgenommenen Führungsverantwortung. Mit der Entsendung eines höheren Schweizer Stabsoffiziers zwischen November 2018 und Oktober 2019 als DCOM KFOR konnte die Schweizer Armee zum ersten Mal Erfahrungen in der Führung einer internationalen militärischen friedenserhaltenden Mission erwerben.

Schliesslich ermöglicht der Einsatz auch, über einen längeren Zeitraum Erfahrungen insbesondere über Tauglichkeit, Leistungsfähigkeit und Instandhaltungsbedarf des eingesetzten Materials und neuer Systeme in der Evaluationsphase zu sammeln. Hinsichtlich Testmöglichkeiten erlaubt der Einsatzraum der KFOR beispielsweise, Drohnen und Drohnenabwehrsysteme zu evaluieren, die für die Verteidigungsfähigkeit der Schweiz künftig eine Schlüsselrolle einnehmen. Angesichts der bestehenden Einschränkungen könnten solche Evaluationen in der Schweiz nicht über lange Distanzen, in grosser Höhe und zu jeder Tageszeit vorgenommen werden.

Vor Ort bringt die Präsenz der Swisscoy der Schweizer Botschaft in Kosovo Vorteile für ihre Arbeit. Die Zusammenarbeit zwischen Swisscoy und Botschaft, die sich in einem regelmässigen Informationsaustausch äussert, wirkt sich im Land positiv auf den Bereich Entwicklungszusammenarbeit aus. Dank Informationen, die aus den Kontakten der LMT mit der Bevölkerung hervorgehen, konnte das Schweizerische Kooperationsbüro in Kosovo Entwicklungsprojekte umsetzen, die neuen, vor Ort identifizierten Bedürfnissen entsprechen.

4.3 Personal

4.3.1 Bereitschaft zur freiwilligen Dienstleistung

Nach 26-jähriger Einsatzdauer ist der Dienst im Rahmen der Friedensförderung in der Swisscoy nach wie vor attraktiv. Er bietet die Möglichkeit, in einem internationalen und multikulturellen Kontext zu arbeiten und umfangreiche Erfahrungen zu sammeln, die eine persönliche und berufliche Weiterentwicklung erlauben. Die Teilnahme an einem Einsatz zur Friedensförderung ist gemäss Artikel 66 Absatz 3 des Militärgesetzes vom 3. Februar 1995 ¹2 (MG) freiwillig. Dank eines wirksamen Rekrutierungssystems gelingt es der Armee nach wie vor, ausreichend Personal zu gewinnen, das für einen Friedensförderungsdienst in der Swisscoy qualifiziert ist. Etwas schwieriger ist die Rekrutierung bestimmter Personalkategorien wie Spezialistinnen und Spezialisten in den Bereichen Führungsunterstützung, Instandhaltung und Infrastruktur sowie von Militärpolizistinnen und -polizisten, Ärztinnen und Ärzten sowie Offizieren.

Zwischen Januar 2024 und Dezember 2024 absolvierten von insgesamt rund 800 Interessierten rund 450 Freiwillige den ersten Rekrutierungstag. Davon wurden 382 für den zweiten Rekrutierungstag ins Kompetenzzentrum Swissint nach Stans eingeladen. Schliesslich konnten 239 Personen in einem der beiden Kontingente eingesetzt werden. Von den Angehörigen eines Swisscoy-Kontingents sind im Durchschnitt 84,3 % Milizangehörige und 15,7 % zivile und militärische Mitarbeitende des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS), namentlich Stabsoffiziere, Helikopterbesatzungen und -mechanikerinnen oder -mechaniker, Militärpolizistinnen und -polizisten und Spezialistinnen und Spezialisten für die Räumung von improvisierten Sprengvorrichtungen. Swisscoy-Kontingente bestehen im Durchschnitt zu 34,1 % aus Armeeangehörigen, die ihren laufenden Einsatz verlängern wollen oder bereits einen Einsatz bei der Swisscoy geleistet haben.

Diese Situation der personellen Alimentierung ist auf die Attraktivität des Friedensförderungsdienstes, ein attraktives Entlöhnungssystem, das den Standards des Bundes entspricht, und auf die geeigneten Kommunikationsmassnahmen zurückzuführen. Damit spricht die Armee nicht nur Personen in den eigenen Reihen an, sondern die gesamte Gesellschaft.

¹2 SR 510.10

4.3.2 Frauen in der Swisscoy

Im Laufe der letzten Jahre hat die Teilnahme von Frauen an internationalen Missionen zur Friedenserhaltung stetig zugenommen, denn ihre besondere Rolle in der Friedensförderung wird zunehmend anerkannt. Je nach kulturellem oder religiösem Kontext, in dem eine Mission erfolgt, scheinen Frauen bei gewissen Aufgaben gar erfolgreicher als ihre männlichen Kollegen zu sein. Die UNO hat die Bedeutung einer Präsenz von Frauen ebenfalls erkannt und sich einen Anteil von 25 % weiblichen Personals in spezialisierten Funktionen, etwa als militärische Beobachterinnen, in ihren Missionen als Ziel gesetzt. Die Frauen spielen eine Schlüsselrolle bei den Anstrengungen zur Friedensförderung in Kosovo. Aufgrund der Kultur der Ethnien, mit denen die KFOR interagiert, stossen männliche Armeeangehörige in der Kommunikation mit der weiblichen Bevölkerung eher auf Schwierigkeiten. Dies ist ein wichtiger Aspekt bei der Zusammensetzung der LMT, die regelmässige Kontakte mit der Bevölkerung in ihrer ganzen Vielfalt pflegen müssen.

Um den Umstand auszugleichen, dass Schweizerinnen nicht dienstpflichtig sind und meistens keine vorgängige militärische Ausbildung absolviert haben, umfasst die Ausbildung vor dem Einsatz in der Swisscoy für die weiblichen Kontingentsangehörigen auch eine Phase militärischer Grundausbildung.

Dadurch gelingt es der Armee, mehr Frauen für solche Einsätze, insbesondere in den LMT, zu rekrutieren. Der durchschnittliche Frauenanteil in der Swisscoy bewegt sich heute je nach Kontingent zwischen 15 und 20 %. Er ist weit höher als der Frauenanteil am Gesamtbestand der Armee (1,6 %). Dieser Unterschied erklärt sich namentlich mit der Attraktivität, der Entlöhnung, den Erfahrungen und den beruflichen Aussichten, die der Friedensförderungsdienst bietet.

Diese erfreuliche Entwicklung kommt nicht nur der militärischen Friedensförderung zugute. Für die Armee ist es ebenfalls eine lohnende Investition. 6 % der Frauen, die sich zwischen 2021 und 2024 zum Militärdienst verpflichteten, taten dies nach erfolgtem Einsatz in einem Friedensförderungsdienst.

Die Anstrengungen zur Steigerung der Beteiligung der Frauen in der Swisscoy und in der militärischen Friedensförderung werden fortgesetzt.

5 Zukunft der Swisscoy

5.1 Fortführung des Einsatzes: Interesse aus sicherheits- und aussenpolitischer Sicht

Zwar ist die Wahrscheinlichkeit, dass es in Kosovo zu einem bewaffneten Konflikt kommt, nach wie vor gering, aber das Sicherheitsumfeld Kosovos bleibt geprägt von permanenten Spannungen und Provokationen. Die Beziehungen zwischen Belgrad und Pristina sind von einem anhaltenden Antagonismus gekennzeichnet: Das Verhalten der beiden Parteien läuft einer Normalisierung zuwider und verhindert jeglichen Fortschritt hin zu den von der NATO und den truppenstellenden Staaten festgelegten Kriterien für eine Reduktion der Mission auf eine minimale Präsenz oder für den Abzug der Truppen. Weiterhin besorgniserregend sind vor dem Hintergrund des Kriegs in der Ukraine überdies die Desinformationsaktivitäten Russlands, die darauf abzielen, die lokalen Gemeinschaften zu destabilisieren und den Auftrag der KFOR in Frage zu stellen (Ziff. 3.4). Vor diesem Hintergrund ist die Präsenz der KFOR wahrscheinlich noch viele Jahre lang notwendig.

Angesichts der engen Verbindungen zwischen der Schweiz und Kosovo, vor allem in demografischer Hinsicht, ist die Stabilität im Westbalkan auch im Interesse der Schweiz, die damit unmittelbar von der Präsenz der KFOR vor Ort profitiert. Die Stabilität in Kosovo ist ausserdem für den Frieden und die Sicherheit im Westbalkan von entscheidender Bedeutung und somit im Interesse von ganz Europa. Während die NATO und ihre Mitglieder sich weiterhin aktiv darum bemühen, das Dispositiv der Allianz im Osten zu verstärken, beweist die Schweiz, indem sie ihr Engagement in der KFOR fortsetzt und weiterhin bereit ist, es wie schon 2024 zu verstärken, dass sie gewillt ist, wie auch ihre Partner ihren Teil der Verantwortung für die Sicherheit in Europa zu übernehmen.

In Anbetracht dessen, dass die Swisscoy den wichtigsten operativen Beitrag im Rahmen der Partnerschaft der Schweiz mit der NATO darstellt (Ziff. 4.2), ist diese Unterstützung umso wichtiger unter dem Blickwinkel einer verstärkten internationalen Zusammenarbeit, insbesondere mit der NATO, wie sie der Bundesrat in seinem Zusatzbericht zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 dargelegt hat ¹3 . Die Fortführung und die Verstärkung des Schweizer Einsatzes zugunsten der KFOR stehen im Einklang mit ihren sicherheits- und aussenpolitischen Interessen. Dieser Einsatz hält den Zugang zu Diskussions- und Informationsplattformen der NATO frei, die für die Schweiz von Bedeutung sind. Er ermöglicht, Einsatzverfahren unter realen Bedingungen zu trainieren, und bietet der Schweizer Armee wertvolle Einsatzerfahrung.

¹3 Zusatzbericht zum Sicherheitspolitischen Bericht 2021 über die Folgen des Kriegs in der Ukraine, BBl 2022 2357 .

5.2 Bestand

Für das laufende Mandat beträgt der Höchstbestand 215 Armeeangehörige. Mit diesem Kontingent stellt die Schweiz der KFOR die oben (Ziff. 4.1) beschriebenen Mittel zur Verfügung, insbesondere die Transportkompanie der JLSG, welche die Schweiz im April 2024 von Österreich übernahm, nachdem der Bundesrat im November 2023 eine Aufstockung um maximal 20 Armeeangehörige beschlossen hatte. Damit die Schweiz die Transportkompanie der KFOR weiterhin zur Verfügung stellen kann, ist es notwendig, den Maximalbestand für das nächste Mandat auf dem aktuellen Stand von 215 Armeeangehörigen zu halten.

5.2.1 Aufstockung zur Unterstützung der KFOR

Indem das Parlament dem Bundesrat die Kompetenz erteilte, den Maximalbestand während des laufenden Mandats um maximal 30 Armeeangehörige zu erhöhen, ermöglichte es der Schweiz, rasch auf operative Anpassungen der KFOR zu reagieren ¹4 . Nachdem Österreich die Reduktion seiner Beteiligung an der KFOR angekündigt hatte, konnte der Bundesrat kurzfristig beschliessen, den Maximalbestand der Swisscoy zu erhöhen, um einen Teil der durch den Teilabzug entstandenen Lücke zu schliessen (Ziff. 4.1). Hätte er diese Kompetenz nicht gehabt, wären eine Zusatzbotschaft und die Genehmigung durch das Parlament erforderlich gewesen. Aufgrund der Dauer dieses Verfahrens wäre eine Reaktion innert angemessener Frist nicht möglich gewesen. Überdies haben die Entwicklungen in den letzten Jahren gezeigt, dass sich die Sicherheitslage in Kosovo schnell so stark verschlechtern kann, dass die KFOR ihren Bestand erhöhen muss (Ziff. 2.2). Die KFOR könnte dann zusätzliche Beiträge benötigen und die Schweiz wäre in der Lage, sie zu leisten. In einem derartigen Fall gäbe eine solche Kompetenz dem Bundesrat die notwendige Flexibilität zur raschen Erhöhung des Maximalbestands. Ein solcher Bedarf könnte sich auch im Kontext der Verschlechterung der Lage im Osten Europas ergeben. Die Partner der Schweiz könnten dazu gezwungen sein, ihr Engagement in dieser Region zu erhöhen und ihre Leistungen im Rahmen der KFOR zu reduzieren. In einer solchen Situation könnte die Schweiz ersucht werden, ihre Beteiligung an den Stabilisierungsbemühungen im Westbalkan, insbesondere im Rahmen der KFOR, zu verstärken. Für eine entsprechende Erhöhung des Bestandes sind sicherheitspolitische Überlegungen ausschlaggebend. Die Wahrscheinlichkeit, dass die Schweiz während der Laufzeit des Mandats ersucht wird, ihren Beitrag zu erhöhen, ist somit gestiegen.

Deshalb beantragt der Bundesrat, dass ihm die Kompetenz, den Bestand der Swisscoy während der Laufzeit des Mandats um bis zu 30 Armeeangehörige aufzustocken, wiederum übertragen wird. Angesichts der Verschlechterung der internationalen Lage zeigt eine solche Flexibilität, dass die Schweiz ihre Unterstützung für die KFOR fortsetzen will, während die NATO im Zusammenhang mit dem Krieg in der Ukraine vor grossen Herausforderungen steht. Sie unterstreicht auch die Absicht der Schweiz, sich im Rahmen der militärischen Friedensförderung stärker zu engagieren und ihre Beiträge im Einklang mit dem Bericht des VBS vom 9. November 2020 ¹5 auszubauen.

¹4 Art. 2 Bst. c. des Bundesbeschlusses vom 15. Juni 2023 über die Verlängerung der Schweizer Beteiligung an der multinationalen Kosovo Force (KFOR) (2024-2026), BBl 2023 1558 .

¹5 Bericht vom 9. November 2020 zuhanden der Chefin VBS über die Weiterentwicklung der militärischen Friedensförderung. Der Bericht kann unter folgender Adresse abgerufen werden:

www.admin.ch > Dokumentation > Medienmitteilungen > Weiterentwicklung der militärischen Friedensförderung (Medienmitteilung vom 25. November 2020).

5.2.2 Befristete Aufstockung für die Logistik und die Sicherheit des Kontingents

Um Situationen zu begegnen, die aus logistischen Gründen oder um die Sicherheit des Kontingents zu gewährleisten eine befristete Verstärkung erfordern, ermächtigten die eidgenössischen Räte den Bundesrat für die Dauer des laufenden Mandats, den Bestand der Swisscoy für eine begrenzte Dauer und für definierte Aufgaben zu erhöhen. ¹6 Konkret geht es darum, Eigenschutzmassnahmen bei erhöhter Bedrohung zu ergreifen (max. 20 Armeeangehörige) oder Instandhaltungsarbeiten durchzuführen (max. 50 Armeeangehörige).

In den vergangenen drei Jahren war keine Aufstockung aus Sicherheitsgründen nötig. Alle sicherheitsrelevanten Ereignisse konnten mit den KFOR-Mitteln vor Ort bewältigt werden. Der Bundesrat ist dennoch der Ansicht, dass die Swisscoy im Fall einer starken Zunahme der Bedrohung vor Ort möglicherweise mehr Mittel zum Selbstschutz benötigen könnte, um ihre Mission erfüllen zu können. Deshalb beantragt er, die Möglichkeit zu verlängern, für eine Dauer von längstens vier Monaten bis zu 20 zusätzliche Armeeangehörige einzusetzen, wie dies im laufenden Mandat bereits vorgesehen ist. In erster Linie kämen dafür Angehörige des Kommandos Spezialkräfte zum Einsatz.

Eine Aufstockung des Kontingents für längstens acht Monate mit 50 Armeeangehörigen für Instandhaltungsarbeiten war ebenfalls nicht nötig. Durch eine Änderung im Dispositiv der KFOR könnten aber kurzfristige logistische Bedürfnisse entstehen. Daher beantragt der Bundesrat, auch diese Möglichkeit beizubehalten.

¹6 BBl 2023 1558

5.3 Dauer des Einsatzes

Gemäss Resolution 1244 des UNO-Sicherheitsrates verlängert sich der Einsatz der KFOR, «sofern der Sicherheitsrat nichts anderes beschliesst». Im Februar 2025 hielt die NATO in ihrem Comprehensive Security Assessment fest, dass die Präsenz der KFOR in Kosovo notwendig bleibt, da die Voraussetzungen zur Reduktion ihrer Kapazitäten nicht erfüllt sind.

Aus den in den Ziffern 2, 3.4, 4.2, 5.1 und 5.2 dargelegten Gründen beantragt der Bundesrat, den Einsatz der Swisscoy um drei weitere Jahre, das heisst bis zum 31. Dezember 2029, zu verlängern. Er kann jederzeit eine vorzeitige Beendigung des Einsatzes beschliessen. Die Armee verfügt über die erforderliche Planung für einen derartigen Eventualfall. Der Bundesrat informiert in einem solchen Fall die Aussenpolitischen und die Sicherheitspolitischen Kommissionen beider Räte nach Artikel 152 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002 ¹7 .

Bisher sahen die Bundesbeschlüsse über die Verlängerung des Einsatzes der Swisscoy vor, dass das VBS den Aussenpolitischen und den Sicherheitspolitischen Kommissionen beider Räte am 31. Dezember jedes Jahres einen Zwischenbericht über den Einsatz vorlegt. In der Praxis wurden die Kommissionen in den letzten Jahren jeweils in den Jahren, in denen der Bundesrat eine Botschaft verabschiedete, und in den Jahren, in denen über die Verlängerung des Einsatzes im Parlament debattiert wurde, um ein Dispens von dieser Berichterstattung ersucht. Da das Parlament jeweils durch die Botschaft und anlässlich der Debatten über den Einsatz informiert wurde, bewilligten die vier Kommissionen die entsprechenden Gesuche immer. Aus diesem Grund sieht der Entwurf für den Bundesbeschluss vor, dass das VBS nur am 31. Dezember 2027 einen Bericht über den Einsatz vorlegt.

¹7 SR 171.10

6 Auswirkungen

6.1 Finanzielle Auswirkungen

6.1.1 Kosten des Einsatzes

Aufgrund von Entwicklungen, die sich auf das Umfeld und die Aufgaben der Swisscoy auswirken können, können auch die Kosten des Einsatzes während des Mandats variieren, dies auch bei gleichbleibendem Bestand. Beispielsweise verursachen Aufgaben, die vorrangig Infanteriemittel erfordern, geringere Kosten als Aufgaben, die Geniemittel oder besondere Fachkenntnisse der eingesetzten Armeeangehörigen erfordern.

Im Jahr 2023 kostete der Swisscoy-Einsatz bei einem Maximalbestand von 195 Armeeangehörigen rund 43,1 Millionen Franken. 2024 stiegen die Kosten des Einsatzes auf rund 47,2 Millionen Franken an. Dieser Kostenanstieg ist hauptsächlich auf die im April 2024 umgesetzte Erhöhung des Maximalbestands von 195 auf 215 Armeeangehörige zurückzuführen. Allerdings spielen auch andere Faktoren wie die Ausgaben im Infrastrukturbereich eine zentrale Rolle. Die Investitionen in den Bau neuer Unterkünfte und Arbeitsräume, die IT-Infrastruktur, die Logistik sowie Unterhalt und Betrieb der bestehenden Einrichtungen beeinflussen die Kosten ebenfalls.

Unter Berücksichtigung der Teuerung (rund 5 %) ist vorgesehen, dass das Budget für einen Maximalbestand von 215 Armeeangehörigen von 46,5 Millionen Franken pro Jahr für das laufende Mandat (2024-2026) auf 48,9 Millionen Franken für das nächste Mandat (2027-2029) erhöht wird.

Die voraussichtlichen Kosten für den Swisscoy-Einsatz mit einem Maximalbestand von 215 Armeeangehörigen setzen sich wie folgt zusammen:

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Die Kosten für den Einsatz werden durch das Budget des VBS gedeckt.

6.1.2 Kosten des Einsatzes im Falle einer Aufstockung zur Unterstützung der KFOR

Falls der Bundesrat zur Erfüllung eines zusätzlichen Bedürfnisses der KFOR die Entsendung einer Verstärkung mit maximal 30 zusätzlichen Armeeangehörigen beschliesst (vgl. Ziff. 5.2.1), steigen die vorgesehenen Kosten pro Jahr um 6,81 Millionen Franken (exklusive Teuerung) und sehen wie folgt aus:

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Die Zusatzkosten im Zusammenhang mit einer Erhöhung des Maximalbestands des Kontingents während der Laufzeit des Mandats würden durch das Budget des VBS gedeckt.

6.1.3 Zusatzkosten im Fall einer befristeten Aufstockung für die Logistik und die Sicherheit des Kontingents

Die allfällige befristete Aufstockung des Kontingents für die Instandhaltung und die Infrastrukturbewirtschaftung oder bei einer notwendigen Erhöhung des Schutzgrades hätte folgende finanzielle Auswirkungen:

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Die hier genannten Kosten fallen nur dann an, wenn der Bundesrat die Entsendung einer entsprechenden Verstärkung beschliesst. Auch sie würden durch das Budget des VBS aufgefangen.

6.2 Personelle Auswirkungen

Seit Beginn des Swisscoy-Einsatzes verstärken projektbezogene Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter das Kompetenzzentrum Swissint. Diese zivilen Angestellten haben Arbeitsverträge, die auf die Dauer des Schweizer Swisscoy-Mandates ausgelegt sind. Ihre Stellen sind an den Einsatz der Swisscoy gebunden und fallen bei dessen Beendigung weg. Die projektbezogenen Angestellten werden vor allem in der Rekrutierung, im Finanzwesen, bei der Planung, in der Führungsunterstützung, im Nachschub, in der Instandhaltung und in der Ausbildung eingesetzt. Aktuell entspricht der Personalbestand 39 Vollzeitstellen (FTE). Eine allfällige Erhöhung des Höchstbestands um 30 Armeeangehörige während der Laufzeit des Mandats würde fünf zusätzliche FTE erfordern, die im Rahmen des ordentlichen Armeebudgets finanziert würden.

Dazu unterstützen drei Zeitmilitärs in Stans die Ausbildung. Dies ist nötig, weil jedes Kontingent zuerst auf den militärischen Ausbildungsstand in der Einheit gebracht und anschliessend funktionsbezogen ausgebildet und mit den Besonderheiten des Einsatzraums vertraut gemacht werden muss. Die Ausbildung der Kontingente ist insofern aufwendig, als die Inhalte stets den Veränderungen der Lage vor Ort und der Auftragslage anzupassen sind.

6.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf urbane Zentren, Agglomerationen und Berggebiete

Die Fortführung des Swisscoy-Einsatzes bedeutet für den Kanton Nidwalden als Standortkanton des Kompetenzzentrums Swissint keine Veränderung.

7 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage wurde weder in der Botschaft vom 24. Januar 2024 zur Legislaturplanung 2023-2027 ¹8 noch im Bundesbeschluss vom 6. Juni 2024 über die Legislaturplanung 2023-2027 ¹9 angekündigt. Der vorliegende Beschluss entspricht jedoch dem Ziel 15 der Botschaft («Die Schweiz agiert kohärent und als verlässliche Partnerin für Entwicklung und Frieden, setzt sich weltweit für Demokratie und Menschenrechte sowie für die Prävention und die Bewältigung von globalen Krisen ein»), in dem es heisst: «Die Schweiz will sich dabei noch stärker in der Prävention sowie der Unterstützung von politischen Prozessen zur Lösung von Krisen und Konflikten engagieren» und «Die Schweiz engagiert sich weiterhin an militärischer Friedensförderung im Ausland». 2⁰ Mit dem vorliegenden Bundesbeschluss soll der Einsatz der Swisscoy in der KFOR bis zum 31. Dezember 2029 verlängert werden, wobei die Schweiz jederzeit die Möglichkeit hat, den Einsatz zu beenden.

¹8 BBl 2024 525

¹9 BBl 2024 1440

2⁰ BBl 2024 525 , S. 84, 86

8 Vernehmlassung

Zum vorliegenden Geschäft wurde keine Vernehmlassung durchgeführt, da es weder von grosser politischer oder finanzieller Tragweite im Sinne von Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe d des Vernehmlassungsgesetzes vom 18. März 2005 2¹ (VlG) ist noch die Kantone in erheblichem Mass betrifft (Art. 3 Abs. 1 Bst. e VlG).

2¹ SR 172.061

9 Rechtliche Aspekte

9.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Artikel 58 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV) 2² gibt der Armee folgenden Auftrag: «Die Armee dient der Kriegsverhinderung und trägt bei zur Erhaltung des Friedens; sie verteidigt das Land und seine Bevölkerung. Sie unterstützt die zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen. Das Gesetz kann weitere Aufgaben vorsehen.» Artikel 1 Absatz 4 MG führt denn auch aus, dass die Armee im Rahmen ihrer Aufgaben friedensfördernde Beiträge im internationalen Rahmen zu leisten hat.

Die Verfassungsmässigkeit des Friedensförderungsdienstes wurde bereits mehrfach geprüft und bejaht, soweit die Einsätze auf Freiwilligkeit beruhen. ²3 Keine Rolle spielt dabei, welche Massnahmen zum Schutz von Personen, Truppen und zur Auftragserfüllung vorgenommen werden, z. B. die Frage der Bewaffnung. Der Bundesrat ist jedoch verpflichtet, Einsätze im Einzelfall auf die Vereinbarkeit mit den aussen- und sicherheitspolitischen Maximen, dem Neutralitätsrecht sowie der Neutralitätspolitik hin zu prüfen.

Die Voraussetzungen für Einsätze zur Friedensförderung sind in Artikel 66 MG festgelegt: Ein solcher Einsatz kann auf der Grundlage eines UNO- oder OSZE-Mandates angeordnet werden und muss den Grundsätzen der schweizerischen Aussen- und Sicherheitspolitik entsprechen; er muss von Personen geleistet werden, die eigens dafür ausgebildet sind; die Teilnahme ist freiwillig. Im Fall der Swisscoy sind diese Voraussetzungen erfüllt: Die KFOR handelt auf der Grundlage der Resolution 1244 des UNO-Sicherheitsrates, und ihr Personal besteht ausschliesslich aus Freiwilligen, die vorgängig durch das Kompetenzzentrum Swissint spezifisch ausgebildet werden.

2² SR 101

²3 Vgl. insbesondere die Botschaft vom 8. September 1993 betreffend das Bundesgesetz über die Armee und die Militärverwaltung sowie den Bundesbeschluss über die Organisation der Armee, BBl 1993 IV 1 , Ziff. 61; H. Meyer, St. Galler Kommentar zu Art. 58 BV, Rz. 37.

9.2 Zuständigkeit

Der Bundesrat, der für die Führung der Aussen- und Sicherheitspolitik zuständig ist, kann Friedensförderungseinsätze anordnen und die notwendige Ausrüstung und Bewaffnung sowie weitere Massnahmen festlegen. Da der Swisscoy-Einsatz bewaffnet erfolgt, mehr als 100 Angehörige der Armee umfasst und länger als drei Wochen dauert, bedarf die Weiterführung des Swisscoy-Einsatzes, wie sie mit dieser Botschaft beantragt wird, der Zustimmung der Bundesversammlung (Art. 66 b Abs. 4 MG).

9.3 Erlassform

Der vorliegende Erlass stellt einen Einzelakt der Bundesversammlung dar, der in einem Bundesgesetz ausdrücklich vorgesehen ist (Art. 173 Abs. 1 Bst. h BV). Artikel 66 b Absatz 4 MG sieht die Bewilligung der Bundesversammlung vor für einen bewaffneten Einsatz mit mehr als 100 Angehörigen der Armee oder einer Dauer von länger als drei Wochen. Dem fakultativen Referendum unterliegen Bundesbeschlüsse, soweit Verfassung und Gesetz dies vorsehen (Art. 141 Abs. 1 Bst. c BV). Weil im vorliegenden Fall weder die Verfassung noch das Gesetz ein Referendum vorsehen, wird der Erlass in die Form eines einfachen Bundesbeschlusses gekleidet (Art. 163 Abs. 2 BV).

9.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Mit der Vorlage werden weder Subventionen noch Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen beschlossen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken nach sich ziehen. Die Vorlage ist somit nicht der Ausgabenbremse (Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV) unterstellt.

Bundesrecht

Botschaft zur Verlängerung der Schweizer Beteiligung an der multinationalen Kosovo Force (KFOR) der NATO (2027-2029)

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